做好公開(kāi)的規(guī)定工作，提升政府治理能力

近年來(lái)尤其是2016年以來(lái)，國(guó)家在推動(dòng)政務(wù)公開(kāi)上持續(xù)發(fā)力，繼今年2月份中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于全面推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)工作的意見(jiàn)》，近日，國(guó)務(wù)院辦公廳又印發(fā)了《〈關(guān)于全面推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)工作的意見(jiàn)〉實(shí)施細(xì)則》，全面細(xì)化了政務(wù)公開(kāi)的要求，對(duì)政務(wù)公開(kāi)工作提出了明確、具體、硬性的要求，公開(kāi)、解讀、回應(yīng)已經(jīng)成為各級(jí)政府部門(mén)的規(guī)定工作。這一系列重大決策與部署所體現(xiàn)的理念是，要讓公開(kāi)融入政府活動(dòng)所有環(huán)節(jié)，使其在實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中全面發(fā)揮更加重要的作用。

國(guó)家治理體系的現(xiàn)代化要求政府治理必須實(shí)現(xiàn)法治化、規(guī)范化、民主化；國(guó)家治理能力的現(xiàn)代化則要求改變政府獨(dú)攬權(quán)力于一身的權(quán)力運(yùn)行模式，讓權(quán)于民、問(wèn)政于民，實(shí)現(xiàn)政府與人民群眾多方協(xié)作治理社會(huì)公共事務(wù)的新模式和新格局。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)必須推動(dòng)政府的運(yùn)行日益公開(kāi)透明，沒(méi)有公開(kāi)，就難以形成有效的公眾參與，難以有效監(jiān)督和倒逼政府依法履職，難以構(gòu)建高效便民的服務(wù)型政府，難以共享政府信息資源激勵(lì)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，當(dāng)然，也就更難以取信于民。而且，當(dāng)前的形勢(shì)也對(duì)政務(wù)公開(kāi)提出了更高要求。人民群眾對(duì)了解政務(wù)活動(dòng)的需求日益迫切，不滿足于事后的公開(kāi)，更希望了解政府在事前、事中的權(quán)力運(yùn)行情況；隨著生活節(jié)奏的加快，人們希望在事件發(fā)生與知悉情況之間的時(shí)間差越小越好。正是基于此，國(guó)家在過(guò)去幾年大力推動(dòng)政府信息公開(kāi)的基礎(chǔ)上，要通過(guò)全面推動(dòng)政務(wù)公開(kāi)打造一個(gè)更加開(kāi)放的政府，提升公開(kāi)的覆蓋面和影響力。這些理念無(wú)疑都貫穿在《實(shí)施細(xì)則》之中。

此次發(fā)布的《實(shí)施細(xì)則》具有很鮮明的特點(diǎn)。第一是理念新?！秾?shí)施細(xì)則》主線貫徹了以公開(kāi)為常態(tài)、不公開(kāi)為例外的原則，并把重點(diǎn)放在設(shè)定公開(kāi)機(jī)制上，所有的制度安排和要求都充分體現(xiàn)了縮小不公開(kāi)范圍、限制不公開(kāi)的裁量權(quán)的理念。比如，行政機(jī)關(guān)擬制公文不但要明確主動(dòng)公開(kāi)、依申請(qǐng)公開(kāi)、不予公開(kāi)等屬性，而且，擬不公開(kāi)的，還要依法依規(guī)說(shuō)明理由先送本單位政務(wù)公開(kāi)工作機(jī)構(gòu)審查。這意味著，行政機(jī)關(guān)不能再隨意把政府文件列為不公開(kāi)文件。又如，要求對(duì)公開(kāi)內(nèi)容進(jìn)行動(dòng)態(tài)擴(kuò)展，每年對(duì)不予公開(kāi)信息及依申請(qǐng)公開(kāi)較為集中的信息進(jìn)行全面自查，及時(shí)將不公開(kāi)信息轉(zhuǎn)為主動(dòng)公開(kāi)信息、將依申請(qǐng)公開(kāi)信息轉(zhuǎn)為主動(dòng)公開(kāi)信息。這也有助于改變政府文件的公開(kāi)屬性一定終身的狀況。上述要求無(wú)疑會(huì)有助于進(jìn)一步擴(kuò)大和提升主動(dòng)公開(kāi)質(zhì)量。再如，《實(shí)施細(xì)則》極為重視公眾參與，要求明確參與事項(xiàng)范圍、規(guī)范參與方式、完善參與渠道，尤其是提出要將回應(yīng)關(guān)切融入公眾參與環(huán)節(jié)之中，對(duì)建設(shè)性意見(jiàn)建議要對(duì)外公開(kāi)吸納情況，對(duì)相對(duì)集中的意見(jiàn)建議不能采納的還要公布理由。這也是一種倒逼，要讓各級(jí)政府機(jī)關(guān)慎重決策，并充分尊重民意，讓群眾在這種互動(dòng)中感受到管理者的誠(chéng)意。

第二個(gè)特點(diǎn)是規(guī)定的內(nèi)容很細(xì)?！秾?shí)施細(xì)則》是對(duì)年初發(fā)布的《關(guān)于全面推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)工作的意見(jiàn)》的細(xì)化，對(duì)于如何落實(shí)五公開(kāi)、如何做好政策文件預(yù)公開(kāi)、如何做好政策解讀、如何回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，進(jìn)一步細(xì)化了公開(kāi)的標(biāo)準(zhǔn)，明確了更多剛性要求?！秾?shí)施細(xì)則》提出要建立主動(dòng)公開(kāi)機(jī)制，明確了如何做好政策預(yù)公開(kāi)，如何做好解讀、回應(yīng)等的標(biāo)準(zhǔn)，這給各級(jí)政府落實(shí)公開(kāi)要求，提供了較為詳細(xì)的指引。其中，最引人關(guān)注的就是遇重大輿情應(yīng)當(dāng)在5小時(shí)內(nèi)回應(yīng)，這比國(guó)務(wù)院辦公廳在8月份發(fā)布的《關(guān)于在政務(wù)公開(kāi)工作中進(jìn)一步做好政務(wù)輿情回應(yīng)的通知》中所要求的時(shí)限更嚴(yán)格了。如此細(xì)化的規(guī)定也是迫不得已，目的就是要改變過(guò)去一些政府機(jī)關(guān)面對(duì)輿情和社會(huì)關(guān)切，視而不見(jiàn)、聽(tīng)而不聞，不愿意、不習(xí)慣、不甘于澄清、解釋，錯(cuò)失了寶貴的時(shí)間，損傷了公信力的錯(cuò)誤做法。國(guó)務(wù)院多次重申要加強(qiáng)回應(yīng)，就是要通過(guò)各級(jí)政府第一時(shí)間和事后持續(xù)不斷的回應(yīng)，讓人民群眾感受到政府和其在一起，要讓官方的權(quán)威信息消除其疑慮和質(zhì)疑。

第三個(gè)特點(diǎn)是更加注重立體公開(kāi)?！秾?shí)施細(xì)則》所描述的開(kāi)放、透明政府的遠(yuǎn)景是融匯了公開(kāi)、解讀、回應(yīng)與一體的全方位的“大公開(kāi)”理念，要求各級(jí)政府不但要公開(kāi)政府的決策、管理、服務(wù)、執(zhí)行和結(jié)果，還要通過(guò)解讀等手段讓公眾查得著、看得到、聽(tīng)得懂，要讓公開(kāi)更加親民、更接地氣，更要通過(guò)公開(kāi)擴(kuò)大公眾參與，充分聽(tīng)取公眾意見(jiàn)建議，及時(shí)回應(yīng)公眾關(guān)切，實(shí)現(xiàn)政民關(guān)系良性互動(dòng)。可以說(shuō)，政府的活動(dòng)處處均有公開(kāi)的要求，而且，不僅要有公開(kāi)的動(dòng)作，還要注重公開(kāi)的質(zhì)量和效果，這更體現(xiàn)了政務(wù)公開(kāi)的效果導(dǎo)向。

第四個(gè)特點(diǎn)是注重監(jiān)督保障機(jī)制建設(shè)。打造開(kāi)放政府不僅要落實(shí)《實(shí)施細(xì)則》所設(shè)定的目標(biāo)和任務(wù)，還要輔以有效的監(jiān)督保障。人們常說(shuō)，公開(kāi)是一把手工程，沒(méi)有主要負(fù)責(zé)人的關(guān)注、重視，公開(kāi)工作的推動(dòng)容易受到影響。公開(kāi)工作付出多、見(jiàn)效慢，其重要性容易被忽視，甚至?xí)诙唐趦?nèi)束縛政府手腳，也因此容易受到來(lái)自政府內(nèi)部的抵觸。為此，《實(shí)施細(xì)則》反復(fù)出現(xiàn)“第一責(zé)任人”的表述，并明確要求各地方各部門(mén)都要有主要負(fù)責(zé)人親自抓、分管負(fù)責(zé)人具體抓的安排和機(jī)制，以期改變過(guò)去有的地方和部門(mén)公開(kāi)工作因領(lǐng)導(dǎo)不重視而導(dǎo)致的難協(xié)調(diào)、難推動(dòng)的局面?！秾?shí)施細(xì)則》還特別強(qiáng)調(diào)了考核問(wèn)責(zé)的機(jī)制，要發(fā)揮上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)的指導(dǎo)作用，逐級(jí)明確和細(xì)化公開(kāi)標(biāo)準(zhǔn)與要求?！秾?shí)施細(xì)則》還重申引入第三方評(píng)估機(jī)制，改變政府機(jī)關(guān)自我評(píng)價(jià)自說(shuō)自話的狀況，讓社會(huì)對(duì)公開(kāi)效果進(jìn)行點(diǎn)評(píng)。對(duì)于工作成效，還要強(qiáng)化考核問(wèn)責(zé)，對(duì)于積極落實(shí)公開(kāi)要求、公開(kāi)成效明顯的要正面激勵(lì)，對(duì)于公開(kāi)不力的要問(wèn)責(zé)。

公開(kāi)透明是法治政府的基本特征，也是政府管理的必選動(dòng)作，公開(kāi)、解讀、回應(yīng)環(huán)環(huán)相扣，應(yīng)當(dāng)融入政府管理的每個(gè)環(huán)節(jié)。開(kāi)弓沒(méi)有回頭箭，建設(shè)公開(kāi)透明政府的目標(biāo)已經(jīng)越來(lái)越清晰，對(duì)于每一級(jí)政府機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，逃避、推脫、觀望都不是明智之舉。事實(shí)證明，哪個(gè)地方哪個(gè)部門(mén)對(duì)公開(kāi)的作用理解到位、能夠更積極主動(dòng)地把公開(kāi)作為重點(diǎn)工作開(kāi)抓，哪個(gè)地方哪個(gè)部門(mén)的工作就會(huì)更見(jiàn)成效、管理水平也會(huì)越高。只有充分理解公開(kāi)的作用、意義，并將其轉(zhuǎn)化為做好工作的動(dòng)力、手段，才能切實(shí)提升自身能力、構(gòu)建政民良性互動(dòng)。當(dāng)然，推動(dòng)公開(kāi)還要依靠法治。公開(kāi)與不公開(kāi)涉及大量法律問(wèn)題，必須在政府信息公開(kāi)制度基礎(chǔ)上，逐步完善政務(wù)公開(kāi)各領(lǐng)域的立法，強(qiáng)化法律實(shí)施，在法治框架內(nèi)，讓公開(kāi)更加有序。（中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所研究員　呂艷濱）