政務(wù)公開縱深化的制度安排

公開是現(xiàn)代民主的象征，是實(shí)現(xiàn)法治的途徑，公開通過滿足公民的知情權(quán)，實(shí)現(xiàn)公民對(duì)行政的參與和監(jiān)督，強(qiáng)化民主政治、防止腐敗、建設(shè)廉潔政府的功效。公開同時(shí)又是一種很好的溝通機(jī)制，它通過政府的坦誠(chéng)布公、公眾對(duì)政府的了解與對(duì)行政的參與以及雙方的交流，增進(jìn)政府與公眾之間的相互信任與合作。正因?yàn)槿绱耍F(xiàn)代政府始終非常關(guān)注“政務(wù)公開”。黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視并積極推進(jìn)政務(wù)公開工作，2016年2月，在對(duì)過去20年以來政務(wù)公開實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)總結(jié)的基礎(chǔ)上，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于全面推進(jìn)政務(wù)公開工作的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），為新形勢(shì)下政務(wù)公開工作的推進(jìn)提供指導(dǎo)。為落實(shí)《意見》的相關(guān)要求，2016年11月，國(guó)務(wù)院辦公廳又印發(fā)了《〈關(guān)于全面推進(jìn)政務(wù)公開工作的意見〉實(shí)施細(xì)則》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施細(xì)則》）。綜觀《實(shí)施細(xì)則》，它通過對(duì)政務(wù)公開概念的開闊式界定，確立政務(wù)公開領(lǐng)域的重要政策舉措和具體要求，將政務(wù)公開推向縱深化。

《實(shí)施細(xì)則》首次界定了政務(wù)公開，將政務(wù)公開定位為 “是行政機(jī)關(guān)全面推進(jìn)決策、執(zhí)行、管理、服務(wù)、結(jié)果全過程公開，加強(qiáng)政策解讀、回應(yīng)關(guān)切、平臺(tái)建設(shè)、數(shù)據(jù)開放，保障公眾知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，增強(qiáng)政府公信力執(zhí)行力，提升政府治理能力的制度安排?！睆墓窈驼畠蓚€(gè)方面界定政務(wù)公開，對(duì)公民而言，政務(wù)公開保障其知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，對(duì)政府而言，增強(qiáng)政府公信力執(zhí)行力，提升政府治理能力，這樣的界定方式也使得政務(wù)公開的概念具有開放性，能容納政務(wù)公開的新發(fā)展，從更開闊的意義上布局政務(wù)公開工作。在此基礎(chǔ)上，提出了政務(wù)公開的重點(diǎn)是政策解讀、回應(yīng)關(guān)切、平臺(tái)建設(shè)和數(shù)據(jù)開放。同時(shí)，按照現(xiàn)代民主與法治的基本要求，從政務(wù)運(yùn)作順序的層面規(guī)定了政務(wù)公開是全過程、全方位的公開，包括決策、執(zhí)行、管理、服務(wù)、結(jié)果“五公開”。政務(wù)公開不同于政府信息公開，政務(wù)公開包括公權(quán)力運(yùn)作的動(dòng)態(tài)活動(dòng)和靜態(tài)信息公開，是政府信息公開的升級(jí)。正因?yàn)槿绱?，《?shí)施細(xì)則》在《政府信息公開條例》和其他法律法規(guī)文件中規(guī)定得較為原則的地方予以升級(jí)，如關(guān)于主動(dòng)公開，針對(duì)標(biāo)準(zhǔn)不清晰、公開隨意性大等問題，《實(shí)施細(xì)則》提出建立主動(dòng)公開基本目錄，即對(duì)主動(dòng)公開實(shí)行“清單式管理”，進(jìn)一步明確重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)行業(yè)公開的主體、內(nèi)容、時(shí)限、方式等，提高公開工作的標(biāo)準(zhǔn)化水平。

《實(shí)施細(xì)則》從源頭推進(jìn)政務(wù)公開的縱深化，將政務(wù)公開的相關(guān)工作提前到公文的擬制階段和會(huì)議的準(zhǔn)備階段。針對(duì)“五公開”，《實(shí)施細(xì)則》提出要將“五公開”要求落實(shí)到公文辦理程序和會(huì)議辦理程序，要求在擬制公文、制定會(huì)議方案時(shí)就需做好公開的相關(guān)準(zhǔn)備工作，即“行政機(jī)關(guān)擬制公文時(shí)，要明確主動(dòng)公開、依申請(qǐng)公開、不予公開等屬性，隨公文一并報(bào)批，擬不公開的，要依法依規(guī)說明理由?！辈⒔⒄咝晕募_審查機(jī)制，規(guī)定“對(duì)擬不公開的政策性文件，報(bào)批前應(yīng)先送本單位政務(wù)公開工作機(jī)構(gòu)審查。”“對(duì)涉及重大民生事項(xiàng)的會(huì)議議題，國(guó)務(wù)院部門、地方各級(jí)行政機(jī)關(guān)特別是市縣兩級(jí)政府制定會(huì)議方案時(shí)，應(yīng)提出是否邀請(qǐng)有關(guān)方面人員列席會(huì)議、是否公開以及公開方式的意見，隨會(huì)議方案一同報(bào)批；之前已公開征求意見的，應(yīng)一并附上意見收集和采納情況的說明?！?/p>

《實(shí)施細(xì)則》從促進(jìn)有效信息溝通的角度確立了政務(wù)公開領(lǐng)域的重要制度和機(jī)制，進(jìn)一步發(fā)展政務(wù)公開。在現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，信息溝通具有成本低、無須動(dòng)用強(qiáng)力、靈活等特點(diǎn)，成為了一種具有比較優(yōu)勢(shì)的規(guī)制工具，通過有效的信息溝通，可以以損害更小的方式預(yù)防和化解風(fēng)險(xiǎn)。要實(shí)現(xiàn)有效的信息溝通，提供信息是必要的，但并不足夠，其對(duì)信息提供提出了更高的要求，即只有在所提供的信息能夠刺激信息接受者作出有利于降低、避免風(fēng)險(xiǎn)的改變，才稱得上是有效的信息溝通。《實(shí)施細(xì)則》通過強(qiáng)化政策解讀、積極回應(yīng)關(guān)切和擴(kuò)大公眾參與的相關(guān)具體制度來促進(jìn)有效的信息溝通，滿足信息溝通的溝通式公開要求。有效的信息溝通的一個(gè)非常重要的方面是讓接受信息者能夠理解信息提供者提供的信息?！秾?shí)施細(xì)則》圍繞強(qiáng)化政策解讀提出具體舉措，對(duì)政策解讀的主體、時(shí)間、事項(xiàng)、范圍提出了具體要求，并要求充分運(yùn)用多元化的手段予以政策解讀，更為可貴的是，明確了政策解讀的責(zé)任。了解信息接受者的需求并有的放矢地予以回應(yīng)也是有效信息溝通的重要方面。《實(shí)施細(xì)則》從明確回應(yīng)責(zé)任、突出輿情收集重點(diǎn)、做好研判處置、提升回應(yīng)效果等方面做出了具體的安排，形成了完整的收集信息需求、研究信息需求、回應(yīng)信息需求的完整的信息溝通鏈。同時(shí)，針對(duì)涉及特別重大、重大突發(fā)事件的政務(wù)輿情，“要快速反應(yīng)，最遲要在5小時(shí)內(nèi)發(fā)布權(quán)威信息，在24小時(shí)內(nèi)舉行新聞發(fā)布會(huì)，并根據(jù)工作進(jìn)展情況，持續(xù)發(fā)布權(quán)威信息,有關(guān)地方和部門主要負(fù)責(zé)人要帶頭主動(dòng)發(fā)聲”，認(rèn)識(shí)到了時(shí)間點(diǎn)和發(fā)布信息主體對(duì)于信息溝通的重要性。公眾參與則是信息溝通過程能夠持續(xù)有效運(yùn)作的重要機(jī)制。《實(shí)施細(xì)則》從明確公眾參與事項(xiàng)范圍、規(guī)范公眾參與方式、完善公眾參與渠道等方面全方位地?cái)U(kuò)大公眾參與，使得公眾真正能夠有效地參與到信息溝通的過程，成為信息溝通的一極。

《實(shí)施細(xì)則》建立的政務(wù)公開制度凸顯以公眾為中心，致力于提升政務(wù)公開制度的實(shí)效。傳統(tǒng)的政府信息公開制度的邏輯基礎(chǔ)是以政府為中心，最終目的是行政機(jī)關(guān)完成法律規(guī)定的義務(wù)，雖然最終也能完成公開的要求，但是公開的信息可能與公眾的需求脫節(jié)，不同于傳統(tǒng)的以政府為中心的政府信息公開制度，《實(shí)施細(xì)則》在設(shè)計(jì)具體的政策舉措和任務(wù)時(shí)，特別注重以公眾為中心。如從公民權(quán)利的角度來界定政務(wù)公開，“注重輿情收集，建立健全政務(wù)輿情收集、會(huì)商、研判、回應(yīng)、評(píng)估機(jī)制，對(duì)收集到的輿情加強(qiáng)研判，區(qū)別不同情況，進(jìn)行分類處置。”“針對(duì)重大政務(wù)輿情，建立與宣傳、網(wǎng)信等部門的快速反應(yīng)和協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，加強(qiáng)與有關(guān)新聞媒體和網(wǎng)站的溝通聯(lián)系，著力提高回應(yīng)的及時(shí)性、針對(duì)性、有效性。通過購(gòu)買服務(wù)、完善大數(shù)據(jù)技術(shù)支撐等方式，用好專業(yè)力量,提高輿情分析處置的信息化水平?！?/p>

除此之外，《實(shí)施細(xì)則》還提出了一些創(chuàng)新性的具體舉措，一是政務(wù)公開審查機(jī)制。行政機(jī)關(guān)擬制公文時(shí)，要明確主動(dòng)公開、依申請(qǐng)公開、不予公開等屬性，對(duì)擬不公開的政策性文件，應(yīng)經(jīng)本單位政務(wù)公開工作機(jī)構(gòu)審查。二是電視電話會(huì)議公開。涉及公眾利益、需要社會(huì)廣泛知曉的電視電話會(huì)議，應(yīng)向社會(huì)公開。三是基層政務(wù)公開標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化試點(diǎn)。在全國(guó)選取100個(gè)縣（市、區(qū)）開展政務(wù)公開標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化試點(diǎn)。四是主要負(fù)責(zé)人解讀政策。國(guó)務(wù)院發(fā)布重大政策，相關(guān)部門主要負(fù)責(zé)人是“第一解讀人和責(zé)任人”。五是關(guān)于政務(wù)輿情回應(yīng)時(shí)效。涉及特別重大、重大突發(fā)事件的政務(wù)輿情，要快速反應(yīng)，最遲要在5小時(shí)內(nèi)發(fā)布權(quán)威信息，有關(guān)地方和部門主要負(fù)責(zé)人要帶頭主動(dòng)發(fā)聲。六是關(guān)于政府網(wǎng)站責(zé)任主體。各級(jí)政府辦公廳（室）是本級(jí)政府網(wǎng)站建設(shè)管理的第一責(zé)任主體，負(fù)責(zé)本級(jí)政府門戶網(wǎng)站建設(shè)以及本地區(qū)政府網(wǎng)站的監(jiān)督和管理。七是關(guān)于公眾參與。國(guó)務(wù)院部門和省級(jí)政府要在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、法規(guī)規(guī)章、重大建設(shè)項(xiàng)目等方面，讓公眾更大程度參與政策制定、執(zhí)行和監(jiān)督。八是調(diào)整全國(guó)政務(wù)公開領(lǐng)導(dǎo)小組，協(xié)調(diào)處理政務(wù)公開頂層設(shè)計(jì)和重大問題。九是建立政務(wù)公開效果評(píng)估機(jī)制。

然而，再好的制度，最關(guān)鍵的是能真正落到實(shí)處，《實(shí)施細(xì)則》部署的各項(xiàng)任務(wù)具體明確，具有很強(qiáng)的操作性，下一步關(guān)鍵是抓好貫徹落實(shí)?！秾?shí)施細(xì)則》提出了五項(xiàng)措施：一是強(qiáng)化地方政府責(zé)任。二是建立健全政務(wù)公開領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制和工作機(jī)制。三是建立效果評(píng)估機(jī)制。四是加強(qiáng)教育培訓(xùn)。五是加強(qiáng)考核問責(zé)。通過這些措施，確?！秾?shí)施細(xì)則》提出的各項(xiàng)任務(wù)落實(shí)到位。（安徽大學(xué)法學(xué)院副教授 鐘芳）