發(fā)改委解讀：健全法規(guī)制度體系保障生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償健康發(fā)展

國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》（以下簡稱《意見》）提出，要加快推進(jìn)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償法制建設(shè)，研究制定生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例?！兑庖姟穼?shí)現(xiàn)綜合性、一體化的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償向規(guī)范化和法治化方向邁出了堅(jiān)實(shí)的一步。

我國實(shí)行自然資源國家所有制，國家是提供生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的自然環(huán)境要素的所有權(quán)主體，同時也是依靠自然資源獲益的主體。有鑒于此，中央政府在國外“生態(tài)服務(wù)付費(fèi)”概念的基礎(chǔ)上結(jié)合國情創(chuàng)造性地提出了“生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償”的概念。

所謂生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償，是指在綜合考慮生態(tài)保護(hù)成本、發(fā)展機(jī)會成本和生態(tài)服務(wù)價值的基礎(chǔ)上，采用行政、市場等方式，由生態(tài)保護(hù)受益者通過向生態(tài)保護(hù)者以支付金錢、物質(zhì)或提供其他非物質(zhì)利益等方式，彌補(bǔ)其成本支出以及其他相關(guān)損失的行為。其中，“生態(tài)保護(hù)受益者”，是指從維護(hù)和創(chuàng)造生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值等生態(tài)保護(hù)活動中受益的個人、單位和地方人民政府；“生態(tài)保護(hù)者”，則是指為維護(hù)和創(chuàng)造生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值投入人力、財力、物力或者發(fā)展機(jī)會受到限制的個人、單位和地方人民政府。

我國生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作經(jīng)過了長期的探索和實(shí)踐。20年來，中央政府通過縱向財政轉(zhuǎn)移支付、橫向財政轉(zhuǎn)移支付以及環(huán)境資源保護(hù)稅費(fèi)等方式，以國家西部大開發(fā)政策為依托，相繼在森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地以及重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)等領(lǐng)域?qū)嵤┝硕囗?xiàng)重大生態(tài)保護(hù)、生態(tài)修復(fù)和生態(tài)建設(shè)工程以及生態(tài)保護(hù)的獎補(bǔ)政策，取得了令人矚目的成就。各地政府也積極探索在森林、流域設(shè)立地方生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金，用于地方生態(tài)公益林保護(hù)以及水源涵養(yǎng)和水質(zhì)保護(hù)。

隨著我國生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作不斷深入，其面臨的規(guī)范化和法治化問題也逐漸凸顯。一是有關(guān)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)姆梢?guī)定散見于《環(huán)境保護(hù)法》和諸多單項(xiàng)環(huán)境與資源保護(hù)法律之中，僅有原則性、鼓勵性規(guī)范而無具體的財稅和體制機(jī)制安排條款。實(shí)踐中各地實(shí)施生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償所需要的資金主要來源于中央政府和地方各級政府，由各部門通過向財政申請轉(zhuǎn)移支付資金或者有關(guān)生態(tài)工程項(xiàng)目撥款來實(shí)現(xiàn)，資金供給缺乏連續(xù)性和穩(wěn)定性。二是各部門制定的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償政策文件通常只專注本部門職權(quán)范圍內(nèi)的生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域，對生態(tài)系統(tǒng)的整體性考慮不足，對自然資源的補(bǔ)償只偏重于經(jīng)濟(jì)價值而很少考慮其固有的生態(tài)價值，導(dǎo)致各部門之間規(guī)定的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金來源、補(bǔ)償范圍和補(bǔ)償方式等內(nèi)容各不相同且相互封閉信息不交流，總體補(bǔ)償范圍狹窄、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，許多不同領(lǐng)域的資金存在重疊使用或者使用不當(dāng)?shù)默F(xiàn)象。三是生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償主要是以有時效性的生態(tài)建設(shè)工程為載體，采取以資金補(bǔ)償為主，以政策補(bǔ)償、實(shí)物補(bǔ)償、智力補(bǔ)償?shù)葹檩o的補(bǔ)償方式，一旦生態(tài)建設(shè)工程結(jié)束補(bǔ)償資金就不再發(fā)放。這種由政府包干補(bǔ)償資金而保護(hù)者和受益者之間關(guān)系脫節(jié)、權(quán)責(zé)落實(shí)不到位的方式很難轉(zhuǎn)變?nèi)藗儌鹘y(tǒng)觀念和生產(chǎn)生活方式，不能解決生態(tài)破壞的根本問題。四是區(qū)域間生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償缺乏指導(dǎo)性規(guī)范，省際之間的補(bǔ)償方式仍在探索中。此外，本應(yīng)在生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償中居重要地位的“受益者付費(fèi)，保護(hù)者受償”的責(zé)權(quán)統(tǒng)一的市場化運(yùn)行機(jī)制也未全面構(gòu)建和形成。

基于上述問題，制定生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例，應(yīng)當(dāng)將重點(diǎn)放在確立和明確生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t、主要領(lǐng)域與對象范圍、資金來源與補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式與補(bǔ)償效益及其評估機(jī)制、相關(guān)主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系、監(jiān)督考評機(jī)制以及責(zé)任追究機(jī)制等具體的制度措施之上。其中，應(yīng)當(dāng)著重研究將當(dāng)前分散于各領(lǐng)域?qū)嵤┑母黝愌a(bǔ)償費(fèi)用以及環(huán)境保護(hù)稅收等逐漸統(tǒng)合成為國家生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償專項(xiàng)資金并由政府統(tǒng)一分配使用。此外，改變政府單一責(zé)任補(bǔ)償形式，拓展橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償方式，建立保護(hù)者和受益者之間良性的互動機(jī)制和全社會參與的社會資本投入市場化機(jī)制，也是制定生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例應(yīng)當(dāng)規(guī)定的重要內(nèi)容。（北京大學(xué)法學(xué)院教授　汪勁）