發(fā)改委解讀：健全生態(tài)保護補償機制 促進生態(tài)文明制度建設

黨的十八大把生態(tài)文明建設放在突出地位，明確提出了全面建設社會主義生態(tài)文明的目標任務。建立生態(tài)保護補償機制，是建設生態(tài)文明的重要制度保障。在綜合考慮生態(tài)保護成本、發(fā)展機會成本和生態(tài)系統(tǒng)服務價值的基礎上，對生態(tài)保護者給予合理補償，是明確界定生態(tài)保護者與受益者權利義務、使生態(tài)保護經濟外部性內部化的公共制度安排，對于實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略、促進欠發(fā)達地區(qū)和貧困人口共享改革發(fā)展成果、促進入與自然和諧發(fā)展具有重要意義。

近年來，我國積極探索生態(tài)保護補償機制建設，在森林、草原、濕地、流域等領域和重點生態(tài)功能區(qū)等區(qū)域取得積極進展和初步成效，既為有效保護生態(tài)環(huán)境注入了新活力，也有效促進了欠發(fā)達地區(qū)的轉型發(fā)展。

但由于生態(tài)保護補償機制建設工作起步較晚，涉及的利益關系復雜，對規(guī)律的認知水平有限，實施工作難度較大，還存在不少矛盾和問題。一是生態(tài)保護補償力度有待進一步加強，主要表現(xiàn)在目前的補償范圍偏窄、補償標準普遍偏低、補償資金來源渠道和補償方式單一等多方面；二是保護者和受益者的權責落實不到位，主要表現(xiàn)在對生態(tài)保護者合理補償不到位、生態(tài)保護者的責任不到位、生態(tài)受益者履行補償義務的意識不強等方面；三是配套基礎性制度需要加快完善，主要表現(xiàn)在相關產權制度不健全、基礎工作和技術支撐不到位等方面。

為進一步健全生態(tài)保護補償機制，加快推進生態(tài)文明建設，國務院辦公廳發(fā)布了《關于健全生態(tài)保護補償機制的意見》（下簡稱《意見》），提出健全生態(tài)保護補償機制的若干重要政策措施，包括建立森林、草原等重點領域和禁止開發(fā)區(qū)域、重點生態(tài)功能區(qū)等重點區(qū)域以及上下游等橫向生態(tài)保護補償機制，特別提出了建立穩(wěn)定投入機制、健全配套制度體系、創(chuàng)新政策協(xié)同機制、加快推進法制建設等方面的具體意見。生態(tài)保護補償并非簡單的學術研究問題，而是操作性很強的實踐問題。不可能、也沒有必要重新建立一套全新的機制，而應當與已有工作相銜接?！兑庖姟访鞔_闡述了生態(tài)保護補償機制建立的若干基本原則，這對開展生態(tài)保護補償實踐具有重要的指導意義。

“權責統(tǒng)一”是健全生態(tài)保護補償機制的基礎。《意見》提出“誰受益，誰補償”的原則。生態(tài)保護的成果是向社會提供生態(tài)系統(tǒng)服務這樣一類特殊的公共產品，保護者一般很難直接從保護中得到經濟收益。按照市場經濟社會的普遍原則，享受產品和服務的個人和社會應該向該產品和服務的提供者付費。使生態(tài)保護不再是政府的強制性行為和社會的公益事業(yè)，而成為投資和收益相對稱的經濟行為，能將生態(tài)保護成果轉化為經濟效益，鼓勵人們更好地保護生態(tài)環(huán)境。進一步健全生態(tài)保護補償機制需要科學界定補償?shù)闹骺腕w，明確保護者與受益者的權利義務，引導各類受益主體履行生態(tài)保護補償義務，督促受償者切實履行生態(tài)保護責任，保證生態(tài)產品的供給和質量。

“合理補償”是健全生態(tài)保護補償機制的重點。在目前的現(xiàn)實情況下，尚不能通過生態(tài)系統(tǒng)服務的價值核算作為補償?shù)囊罁?jù)，一般從如下三個方面考慮：一是生態(tài)保護所導致的直接經濟損失，如可以通過野生動物破壞居民農作物造成的直接經濟損失估算；二是生態(tài)保護地區(qū)為了保護生態(tài)功能而放棄的發(fā)展經濟的機會成本，如水源保護區(qū)不能發(fā)展某些污染產業(yè)、沙塵暴控制區(qū)不能放養(yǎng)或限制牲畜的數(shù)量，而造成的間接經濟損失，可以參考當?shù)氐耐恋刈饨鸫_定；三是生態(tài)保護的投入，如用于退耕還林、還草、還湖的補償、保護天然林的補償，其它用于生態(tài)保護的物質投入、勞動投入、管理費用等。

“政府主導、社會參與”是健全生態(tài)保護補償機制的運行機制。由于生態(tài)保護的成果受益者通常是一定地域范圍的大多數(shù)居民，因此，政府有責任代表全民建立和實施生態(tài)保護補償制度?！兑庖姟分赋觯瑧l(fā)揮政府保護生態(tài)環(huán)境的主導作用，加強制度建設，完善法規(guī)政策，創(chuàng)新體制機制，拓寬補償渠道，通過經濟、法律等手段，加大政府購買服務力度。同時，作為生態(tài)系統(tǒng)保護成果的受益人、企業(yè)和團體也應積極參與。使誰開發(fā)誰保護、誰受益誰補償?shù)囊庾R深入人心，是生態(tài)保護補償機制建立和真正發(fā)揮作用的社會基礎。進一步加強生態(tài)保護補償宣傳教育力度，使各級領導干部確立提供生態(tài)公共產品也是發(fā)展的理念，使生態(tài)保護者和生態(tài)受益者以履行義務為榮、以逃避責任為恥，自覺抵制不良行為；引導全社會樹立生態(tài)產品有價、保護生態(tài)人人有責的思想，營造珍惜環(huán)境、保護生態(tài)的好氛圍。

“統(tǒng)籌兼顧、轉型發(fā)展”是健全生態(tài)保護補償機制的實施途徑。處理好“輸血型”補償方式和“造血型”補償方式的關系，充分應用經濟手段和法律手段，探索多元化生態(tài)保護補償方式。搭建協(xié)商平臺，完善支持政策，引導和鼓勵開發(fā)地區(qū)、受益地區(qū)與生態(tài)保護地區(qū)、流域上游與下游通過自愿協(xié)商建立橫向補償關系，采取資企補助、對口協(xié)作、產業(yè)轉移、人才培訓、共建園區(qū)等方式實施橫向生態(tài)保護補償。積極運用碳匯交易、排污權交易、水權交易、生態(tài)產品服務標志等補償方式，探索市場化補償模式，拓寬資金渠道?！兑庖姟分赋?，應將生態(tài)保護補償與實施主體功能區(qū)規(guī)劃、西部大開發(fā)戰(zhàn)略和集中連片特困地區(qū)脫貧攻堅等有機結合，逐步提高重點生態(tài)功能區(qū)等區(qū)域基本公共服務水平，促進其轉型綠色發(fā)展。

“試點先行、穩(wěn)步實施”是健全生態(tài)保護補償機制的重要步驟。逐步實現(xiàn)森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地等重點領域和禁止開發(fā)區(qū)域、重點生態(tài)功能區(qū)等重要區(qū)域生態(tài)保護補償，在長江、黃河等重要河流探索開展橫向生態(tài)保護補償試點，繼續(xù)推進南水北調中線工程水源區(qū)對口支援，推動在京津冀水源涵養(yǎng)區(qū)等開展跨地區(qū)生態(tài)保護補償試點。將試點先行與逐步推廣、分類補償與綜合補償有機結合，大膽探索，穩(wěn)步推進不同領域、區(qū)域生態(tài)保護補償機制建設，不斷提升生態(tài)保護成效。

生態(tài)保護補償機制的建立和完善，是一個漫長的過程。還有許多科學與政策問題需要研究，也有一些實踐操作上的問題需要不斷解決。但我們有理由相信，作為國家重要文件的《意見》的出臺，將為有效調動全社會參與生態(tài)環(huán)境保護的積極性、促進生態(tài)文明建設邁上新的臺階起到積極的推動作用。（中國工程院院士、中國科學院地理科學與資源研究所研究員  李文華）