發(fā)展改革委負(fù)責(zé)人就健全生態(tài)保護補償機制答記者問

5月3日，國務(wù)院辦公廳正式印發(fā)了《關(guān)于健全生態(tài)保護補償機制的意見》（國辦發(fā)〔2016〕31號，以下簡稱《意見》）。就此，國家發(fā)展改革委負(fù)責(zé)同志回答了記者提出的問題。

問：出臺《意見》的背景和意義是什么？

答：良好生態(tài)環(huán)境人人共享，保護生態(tài)環(huán)境人人有責(zé)。當(dāng)前，我國資源約束趨緊、生態(tài)環(huán)境惡化趨勢尚未得到根本扭轉(zhuǎn)，保護生態(tài)環(huán)境刻不容緩。生態(tài)保護補償是保護生態(tài)環(huán)境的重要手段。黨中央、國務(wù)院高度重視生態(tài)保護補償機制建設(shè)。黨的十八大作出了大力推進生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略部署，要求建立生態(tài)保護補償機制。黨的十八屆三中、四中和五中全會對生態(tài)保護補償機制建設(shè)提出了明確要求。習(xí)近平總書記指出，要把生態(tài)保護放在重要位置，中央和地方都要加大投入，落實好生態(tài)保護補償機制。李克強總理指出，森林草原、江河濕地是大自然賜予人類的綠色財富，要完善生態(tài)保護補償機制，讓保護資源環(huán)境的地方不吃虧、能受益。2013年4月，十二屆全國人大常委會第二次會議審議《國務(wù)院關(guān)于生態(tài)補償機制建設(shè)工作情況的報告》，要求出臺建立健全生態(tài)補償機制的意見。2015年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》、《生態(tài)文明體制改革總體方案》，提出要加快形成受益者付費、保護者得到合理補償?shù)纳鷳B(tài)保護補償機制?！兑庖姟肥菄鴦?wù)院關(guān)于生態(tài)保護補償方面的首個專門文件，是生態(tài)保護補償?shù)捻攲又贫仍O(shè)計，是指導(dǎo)重點領(lǐng)域補償、重要區(qū)域補償和地區(qū)間補償?shù)闹笇?dǎo)性文件?！兑庖姟返某雠_有利于調(diào)動全社會保護生態(tài)環(huán)境的積極性，有利于促進生態(tài)保護補償制度化、規(guī)范化，有利于推動實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，促進欠發(fā)達地區(qū)貧困人口共享改革發(fā)展成果，對推進轉(zhuǎn)型綠色發(fā)展、加快生態(tài)文明建設(shè)具有十分重要的意義。

問：生態(tài)保護補償機制建設(shè)取得哪些成就，存在哪些亟待解決的問題？

答：實施生態(tài)保護補償是黨中央、國務(wù)院做出的重大決策。近年來，各地區(qū)、各有關(guān)部門認(rèn)真貫徹落實中央決策部署，有序推進生態(tài)保護補償機制建設(shè)，在森林、草原、濕地、水流等領(lǐng)域以及重點生態(tài)功能區(qū)等區(qū)域取得了階段性進展。目前，重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付制度基本形成，中央財政2008—2015年累計安排轉(zhuǎn)移支付資金2513億元。森林生態(tài)效益補償制度不斷完善，2001—2015年累計安排森林生態(tài)效益補償資金986億元；草原生態(tài)保護補助獎勵政策全面實施，2011—2015年中央安排草原獎補資金773億元；濕地生態(tài)保護補償機制正在積極探索，2014—2015年中央財政累計安排濕地生態(tài)效益補償試點資金10億元；新安江等跨流域跨區(qū)域生態(tài)保護補償試點穩(wěn)步推進，2012—2015年，中央和地方財政出資15億元補償新安江流域上游地區(qū)。退耕還林還草、天然林保護、退牧還草等重點生態(tài)保護工程順利實施。但總體看，仍存在一些亟待解決的問題，如生態(tài)保護補償?shù)姆秶　?biāo)準(zhǔn)偏低，保護者和受益者良性互動的機制尚不完善，一定程度上影響了生態(tài)環(huán)境保護措施行動的成效。

問：健全生態(tài)保護補償機制的總體要求是什么？

答：《意見》提出健全生態(tài)保護補償機制的指導(dǎo)思想是：全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，深入貫徹習(xí)近平總書記系列重要講話精神，堅持“四個全面”戰(zhàn)略布局，按照黨中央、國務(wù)院決策部署，牢固樹立創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，不斷完善轉(zhuǎn)移支付制度，探索建立多元化生態(tài)保護補償機制，逐步擴大補償范圍，合理提高補償標(biāo)準(zhǔn)，有效調(diào)動全社會參與生態(tài)環(huán)境保護的積極性，促進生態(tài)文明建設(shè)邁上新臺階。這是做好生態(tài)保護補償工作的總要求?！兑庖姟访鞔_了健全生態(tài)保護補償機制應(yīng)遵循的四條原則：一是權(quán)責(zé)統(tǒng)一、合理補償；二是政府主導(dǎo)、社會參與；三是統(tǒng)籌兼顧、轉(zhuǎn)型發(fā)展；四是試點先行、穩(wěn)步實施。這些原則是對生態(tài)保護補償工作經(jīng)驗的總結(jié)，是做好生態(tài)保護補償工作的重要保證?！兑庖姟诽岢鼋∪鷳B(tài)保護補償機制的目標(biāo)任務(wù)是：到2020年，實現(xiàn)森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地等重點領(lǐng)域和禁止開發(fā)區(qū)域、重點生態(tài)功能區(qū)等重要區(qū)域生態(tài)保護補償全覆蓋，補償水平與經(jīng)濟社會發(fā)展?fàn)顩r相適應(yīng)，跨地區(qū)、跨流域補償試點示范取得明顯進展，多元化補償機制初步建立，基本建立符合我國國情的生態(tài)保護補償制度體系，促進形成綠色生產(chǎn)方式和生活方式。

問：健全生態(tài)保護補償機制的主要任務(wù)和制度安排是什么？

答：生態(tài)保護補償包括重點領(lǐng)域補償、重點區(qū)域補償和地區(qū)間補償。重點領(lǐng)域包括森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地七大領(lǐng)域。森林生態(tài)保護補償?shù)闹攸c是健全公益林補償標(biāo)準(zhǔn)動態(tài)調(diào)整機制。草原生態(tài)保護補償?shù)闹攸c是合理提高退牧還草工程標(biāo)準(zhǔn)和新一輪草原生態(tài)保護補助獎勵政策。濕地生態(tài)保護補償?shù)闹攸c是通過退耕還濕試點探索建立濕地生態(tài)效益補償制度?；哪鷳B(tài)保護補償?shù)闹攸c是開展沙化土地封禁保護試點，研究制定鼓勵社會力量參與防沙治沙的政策措施。海洋生態(tài)保護補償?shù)闹攸c是完善現(xiàn)有補償制度，研究建立國家級海洋自然保護區(qū)、海洋特別保護區(qū)生態(tài)保護補償制度。水流生態(tài)保護補償?shù)闹攸c是在重要的水功能區(qū)全面開展生態(tài)保護補償。耕地生態(tài)保護補償?shù)闹攸c是完善耕地保護補償制度，建立以綠色生態(tài)為導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)生態(tài)治理補貼制度。

重點區(qū)域補償包括重點生態(tài)功能區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)。重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)保護補償?shù)闹攸c是繼續(xù)推進生態(tài)保護補償試點示范，統(tǒng)籌各類補償資金，探索綜合性補償辦法。劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護紅線，研究制定相關(guān)生態(tài)保護補償政策。禁止開發(fā)區(qū)生態(tài)保護補償?shù)闹攸c是健全國家級自然保護區(qū)、世界文化自然遺產(chǎn)、國家級風(fēng)景名勝區(qū)、國家森林公園和國家地質(zhì)公園生態(tài)保護補償政策。將青藏高原等重要生態(tài)屏障作為開展生態(tài)保護補償?shù)闹攸c區(qū)域。將生態(tài)保護補償作為建立國家公園體制試點的重要內(nèi)容。地區(qū)間補償主要是繼續(xù)推進南水北調(diào)中線工程水源區(qū)對口支援、新安江水環(huán)境生態(tài)補償試點，推動在京津冀水源涵養(yǎng)區(qū)、廣西廣東九洲江、福建廣東汀江—韓江、江西廣東東江、云南貴州廣西廣東西江等開展跨地區(qū)生態(tài)保護補償試點。研究制定以地方補償為主、中央財政給予支持的橫向生態(tài)保護補償機制辦法。

問：如何促進生態(tài)保護者與受益者良性互動？

答：健全生態(tài)保護補償機制目的就是要保護好綠水青山，讓受益者付費、保護者得到合理補償，促進生態(tài)保護者和受益者良性互動，調(diào)動全社會保護生態(tài)環(huán)境的積極性?！兑庖姟访鞔_提出，誰受益、誰補償，科學(xué)界定保護者與受益者權(quán)利義務(wù)，推進生態(tài)保護補償標(biāo)準(zhǔn)體系和溝通協(xié)調(diào)平臺建設(shè)，加快形成受益者付費、保護者得到合理補償?shù)倪\行機制。生態(tài)保護補償?shù)闹Ц吨黧w是生態(tài)受益者，以及代表受益者的各級人民政府。要將生態(tài)保護補償列入各級政府預(yù)算，切實履行支付義務(wù)，確保補償資金及時足額發(fā)放。完善生態(tài)保護成效與資金分配掛鉤的激勵約束機制。加強對生態(tài)保護補償資金使用和權(quán)責(zé)落實的監(jiān)督管理。企業(yè)、社會團體等各類受益主體要履行生態(tài)補償義務(wù)。保護者要切實履行生態(tài)保護責(zé)任，保證生態(tài)產(chǎn)品供給和質(zhì)量。

問：如何進一步拓寬渠道，加大生態(tài)保護補償力度？

答：現(xiàn)有生態(tài)保護補償資金主要依靠中央財政轉(zhuǎn)移支付，渠道比較單一?！兑庖姟诽岢鰪娜齻€方面籌措資金，加大保護補償力度。在縱向方面，中央和地方財政要逐步增加對重點生態(tài)功能區(qū)的轉(zhuǎn)移支付。中央和地方預(yù)算內(nèi)投資對重點生態(tài)功能區(qū)內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)予以傾斜。要完善森林、草原、海洋、漁業(yè)、自然文化遺產(chǎn)等資源收費基金和各類資源有償使用收入的征收管理辦法，逐步擴大資源稅征收范圍，允許相關(guān)收入用于開展相關(guān)領(lǐng)域生態(tài)保護補償。在橫向方面，鼓勵受益地區(qū)與保護生態(tài)地區(qū)、流域下游與上游通過資金補償、對口協(xié)作、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人才培訓(xùn)、共建園區(qū)等方式建立橫向補償關(guān)系。在市場方面，發(fā)揮市場機制促進生態(tài)保護的積極作用，使保護者通過生態(tài)產(chǎn)品的交易獲得收益，建立用水權(quán)、排污權(quán)、碳排放權(quán)初始分配制度，探索建立水權(quán)、排污權(quán)、碳排放權(quán)交易制度。建立統(tǒng)一的綠色產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)、認(rèn)證、標(biāo)識等體系，完善落實對綠色產(chǎn)品的財稅金融支持和政府采購等政策。

問：如何將生態(tài)保護補償與脫貧攻堅結(jié)合起來？

答：大多數(shù)生態(tài)功能區(qū)也是貧困人口比較集中的地區(qū)，生態(tài)問題和貧困問題相互交織。生態(tài)保護補償有利于拓寬貧困人口增收渠道，促進生產(chǎn)生活方式轉(zhuǎn)變，提高保護生態(tài)的積極性，恢復(fù)和擴大綠色生態(tài)空間。在去年中央扶貧開發(fā)工作會議上，習(xí)近平總書記提出通過開展生態(tài)補償脫貧一批，探索一條生態(tài)脫貧的新路子?！兑庖姟访鞔_提出，生態(tài)保護補償資金、國家重大生態(tài)工程項目和資金按照精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的要求向貧困地區(qū)傾斜，向建檔立卡貧困人口傾斜。重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付要考慮貧困地區(qū)實際狀況，加大投入力度，擴大實施范圍。加大貧困地區(qū)新一輪退耕還林還草力度，合理調(diào)整基本農(nóng)田保有量。開展貧困地區(qū)生態(tài)綜合補償試點，創(chuàng)新資金使用方式，利用生態(tài)保護補償和生態(tài)保護工程資金使當(dāng)?shù)赜袆趧幽芰Φ牟糠重毨丝谵D(zhuǎn)為生態(tài)保護人員。對在貧困地區(qū)開發(fā)水電、礦產(chǎn)資源占用集體土地的，試行給原住居民集體股權(quán)補償。

問：生態(tài)保護補償與生態(tài)損害賠償有什么不同？

答：生態(tài)保護補償是在綜合考慮生態(tài)保護成本、發(fā)展機會成本和生態(tài)服務(wù)價值的基礎(chǔ)上，采取財政轉(zhuǎn)移支付或市場交易等方式，對生態(tài)保護者給予合理補償?shù)募钚灾贫劝才?。而生態(tài)損害賠償是指違反法律法規(guī)，因污染環(huán)境、破壞生態(tài)造成大氣、地表水、地下水、土壤等環(huán)境要素和植物、動物、微生物等生物要素的不利改變，以及上述要素構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)功能退化的單位和個人，承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任的制度安排。生態(tài)保護補償和生態(tài)損害賠償都是保護生態(tài)環(huán)境的制度安排。生態(tài)保護補償主體是受益者，而生態(tài)損害賠償主體是損害者。生態(tài)保護補償通常采取財政轉(zhuǎn)移支付、政府購買服務(wù)或者市場交易等市場手段，讓受益者付費、保護者得到合理補償；而生態(tài)損害賠償通常采用生態(tài)環(huán)境修復(fù)、貨幣賠償?shù)确绞?，讓賠償義務(wù)人對受損的生態(tài)環(huán)境進行修復(fù)，無法修復(fù)的，實施貨幣賠償?！兑庖姟诽岢?，要創(chuàng)新政策協(xié)同機制，研究建立生態(tài)環(huán)境損害賠償、生態(tài)產(chǎn)品市場交易與生態(tài)保護補償協(xié)同推進生態(tài)環(huán)境保護的新機制。

問：如何加快推進生態(tài)保護補償法制建設(shè)？

答：生態(tài)保護補償機制建設(shè)是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及利益關(guān)系比較復(fù)雜，補償工作起步較晚，對補償規(guī)律認(rèn)識還不夠，需要在實踐中不斷總結(jié)經(jīng)驗，完善政策措施，積極推進補償制度化和法制化?！兑庖姟诽岢觯瑢⒃圏c先行與逐步推廣、分類補償與綜合補償有機結(jié)合，大膽探索，穩(wěn)步推進不同領(lǐng)域、區(qū)域生態(tài)保護補償機制建設(shè)，及時總結(jié)可復(fù)制可推廣的試點經(jīng)驗。開展生態(tài)保護補償重大問題研究，研究制定生態(tài)保護補償條例。下一步，要在《意見》的基礎(chǔ)上，抓緊研究制定生態(tài)保護補償條例，明確補償原則、補償領(lǐng)域、補償范圍、補償對象、補償標(biāo)準(zhǔn)、權(quán)利義務(wù)、考核評估、責(zé)任追究等。根據(jù)條例實施情況，研究制定生態(tài)保護補償法。

問：如何積極有效推進生態(tài)保護補償工作？

答：《意見》從三個方面提出推進生態(tài)保護補償工作的要求：一是強化組織領(lǐng)導(dǎo)，國務(wù)院有關(guān)部門要建立部際協(xié)調(diào)機制，加強指導(dǎo)協(xié)調(diào)，組織開展效果評估，研究解決重大問題，加強統(tǒng)籌落實。地方各級人民政府要把健全生態(tài)保護補償機制列入重要議事日程，明確目標(biāo)任務(wù)，科學(xué)合理考核評價，及時總結(jié)提煉可復(fù)制可推廣的試點經(jīng)驗。二是加強督促落實。國務(wù)院有關(guān)部門要對落實情況進行監(jiān)督檢查和跟蹤分析。各級審計、監(jiān)察部門要依法加強審計和監(jiān)察，環(huán)境保護督察行動和結(jié)果要同生態(tài)保護補償工作有機結(jié)合。對生態(tài)保護補償工作落實不力的，啟動追責(zé)機制。各地區(qū)、各有關(guān)部門要抓緊制定具體實施意見和配套文件。三是加強輿論宣傳，充分發(fā)揮新聞媒體作用，通過典型示范、展覽展示、經(jīng)驗交流等形式，讓全社會樹立生態(tài)產(chǎn)品有價、保護生態(tài)人人有責(zé)的意識，營造珍惜環(huán)境、保護生態(tài)的良好氛圍。

一分部署，九分落實。各地區(qū)各部門要按照中央要求，真抓實干，務(wù)求實效，切實把生態(tài)保護補償各項政策措施落實到位，把監(jiān)督檢查落實到位，推進生態(tài)文明建設(shè)邁上新臺階。