中國(guó)版“市政債”拓寬地方債“前門”

中國(guó)版“市政收益?zhèn)保瑑?yōu)先選擇土地儲(chǔ)備、政府收費(fèi)公路2個(gè)領(lǐng)域在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展試點(diǎn)，并允許地方自行選擇其他重點(diǎn)項(xiàng)目試點(diǎn)分類發(fā)行專項(xiàng)債券。債券對(duì)應(yīng)的項(xiàng)目取得政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入，應(yīng)當(dāng)按照項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的專項(xiàng)債券余額統(tǒng)籌安排資金，專門用于償還到期債券本金，不得通過(guò)其他項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的項(xiàng)目收益償還到期債券本金

8月2日，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于試點(diǎn)發(fā)展項(xiàng)目收益與融資自求平衡的地方政府專項(xiàng)債券品種的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》），部署打造中國(guó)版“市政收益?zhèn)保瑑?yōu)先選擇土地儲(chǔ)備、政府收費(fèi)公路2個(gè)領(lǐng)域在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展試點(diǎn)，并允許地方自行選擇其他重點(diǎn)項(xiàng)目試點(diǎn)分類發(fā)行專項(xiàng)債券。

在法定專項(xiàng)債務(wù)限額內(nèi)，鼓勵(lì)地方試點(diǎn)發(fā)展項(xiàng)目收益專項(xiàng)債券，是完善地方政府舉債融資機(jī)制的重要舉措。就相關(guān)問(wèn)題，記者采訪了財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人和專家。

豐富地方政府債券品種

為何要試點(diǎn)發(fā)展項(xiàng)目收益專項(xiàng)債券？這首先涉及我國(guó)目前的地方政府債券體系。

根據(jù)新預(yù)算法，地方政府舉債應(yīng)當(dāng)在國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的限額內(nèi)采取發(fā)行地方政府債券方式，除此以外不得通過(guò)其他任何方式舉借債務(wù)。在此基礎(chǔ)上，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)）進(jìn)一步將地方政府債券分為一般債券和專項(xiàng)債券。對(duì)沒(méi)有收益的公益性項(xiàng)目發(fā)行一般債券融資，主要依靠一般公共預(yù)算收入償還，納入一般公共預(yù)算管理；對(duì)有一定收益的公益性項(xiàng)目發(fā)行專項(xiàng)債券融資，以對(duì)應(yīng)的政府性基金收入或?qū)ｍ?xiàng)收入償還，納入政府性基金預(yù)算管理。

推進(jìn)完善地方政府專項(xiàng)債券制度，建立專項(xiàng)債券與項(xiàng)目資產(chǎn)、收益對(duì)應(yīng)的制度，是財(cái)政部著力開(kāi)好地方政府舉債“前門”的動(dòng)作之一。在《通知》發(fā)布之前，財(cái)政部已同相關(guān)部委聯(lián)合推出土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券、收費(fèi)公路專項(xiàng)債券。目前，北京、福建等省市已順利發(fā)行了土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券。

上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策與治理研究院副院長(zhǎng)鄭春榮介紹，專項(xiàng)債券在國(guó)外通常被稱為“收益?zhèn)?，即政府機(jī)構(gòu)為水利、交通、高等教育和公共醫(yī)療等特定項(xiàng)目籌集資金，償債資金都來(lái)源于投資項(xiàng)目的收益，而不是一般的財(cái)政收入。

“印發(fā)《通知》，意在指導(dǎo)地方在法定專項(xiàng)債務(wù)限額內(nèi)，按照地方政府性基金收入項(xiàng)目分類發(fā)行專項(xiàng)債券，發(fā)展實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目收益與融資自求平衡的專項(xiàng)債券品種，同步研究建立專項(xiàng)債券與項(xiàng)目資產(chǎn)、收益相對(duì)應(yīng)的制度，立足我國(guó)國(guó)情，打造中國(guó)版的地方政府市政項(xiàng)目‘收益?zhèn)??！必?cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人說(shuō)。

財(cái)政部預(yù)算司副司長(zhǎng)王克冰近日也表示，打造中國(guó)版的“市政項(xiàng)目債”，是保障地方合理融資需求的重大機(jī)制建設(shè)。

根據(jù)《通知》，2017年優(yōu)先選擇土地儲(chǔ)備、政府收費(fèi)公路2個(gè)領(lǐng)域在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展試點(diǎn)。鼓勵(lì)有條件的地方立足本地區(qū)實(shí)際，積極探索在有一定收益的公益性事業(yè)領(lǐng)域分類發(fā)行專項(xiàng)債券。

堅(jiān)持市場(chǎng)化改革方向

《通知》明確了地方政府發(fā)行項(xiàng)目收益專項(xiàng)債券的程序。根據(jù)《通知》，項(xiàng)目收益專項(xiàng)債券由省級(jí)政府發(fā)行。省級(jí)財(cái)政部門按照專項(xiàng)債務(wù)管理規(guī)定，審核確定分類發(fā)行項(xiàng)目收益專項(xiàng)債券實(shí)施方案和管理辦法。市縣級(jí)政府確需舉借相關(guān)專項(xiàng)債務(wù)的，依法由省級(jí)政府代為分類發(fā)行專項(xiàng)債券、轉(zhuǎn)貸市縣使用。

“在法定專項(xiàng)債務(wù)限額內(nèi)，試點(diǎn)發(fā)行項(xiàng)目收益專項(xiàng)債券是落實(shí)預(yù)算法和國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)文件精神的重要舉措，既與現(xiàn)行地方政府債務(wù)限額管理、預(yù)算管理政策高度銜接，又在規(guī)模管理、項(xiàng)目要求、發(fā)行方式、信息披露方面具有鮮明的特點(diǎn)。”財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人說(shuō)。

在債券規(guī)模方面，嚴(yán)格執(zhí)行法定限額管理。各地試點(diǎn)分類發(fā)行項(xiàng)目收益專項(xiàng)債券的規(guī)模，應(yīng)當(dāng)在國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的本地區(qū)專項(xiàng)債務(wù)限額內(nèi)統(tǒng)籌安排，包括當(dāng)年新增專項(xiàng)債務(wù)限額、上年末專項(xiàng)債務(wù)余額低于限額的部分。

同時(shí)，分類發(fā)行項(xiàng)目收益專項(xiàng)債券籌集資金建設(shè)的項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)能夠產(chǎn)生持續(xù)穩(wěn)定、反映為政府性基金收入或?qū)ｍ?xiàng)收入的現(xiàn)金流，且現(xiàn)金流應(yīng)當(dāng)能夠覆蓋專項(xiàng)債券還本付息。項(xiàng)目收益專項(xiàng)債券嚴(yán)格對(duì)應(yīng)項(xiàng)目發(fā)行，可以對(duì)應(yīng)單一項(xiàng)目發(fā)行，也可以對(duì)應(yīng)同一地區(qū)多個(gè)項(xiàng)目集合發(fā)行。

項(xiàng)目收益專項(xiàng)債券對(duì)應(yīng)的項(xiàng)目取得的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入，應(yīng)當(dāng)按照項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的專項(xiàng)債券余額統(tǒng)籌安排資金，專門用于償還到期債券本金，不得通過(guò)其他項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的項(xiàng)目收益償還到期債券本金。

“項(xiàng)目收益專項(xiàng)債券試點(diǎn)堅(jiān)持市場(chǎng)化改革方向，試點(diǎn)發(fā)行項(xiàng)目收益專項(xiàng)債券，進(jìn)一步強(qiáng)化了專項(xiàng)債券及對(duì)應(yīng)項(xiàng)目信息披露要求，增加了地方政府債券信息透明度，有利于投資者增強(qiáng)識(shí)別和評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)的能力，充分發(fā)揮信用評(píng)級(jí)、信息披露、市場(chǎng)化定價(jià)等市場(chǎng)機(jī)制激勵(lì)約束作用，促進(jìn)市場(chǎng)融資自律機(jī)制的形成，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的資源配置作用?！必?cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人說(shuō)。

嚴(yán)格防控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

近年來(lái)，我國(guó)堅(jiān)持“開(kāi)前門、堵后門”的理念，通過(guò)新預(yù)算法和一系列規(guī)章制度構(gòu)建規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制。

“可以說(shuō)，2015年新預(yù)算法實(shí)施以來(lái)，我國(guó)地方政府債務(wù)管理進(jìn)入了全新的時(shí)代，債務(wù)管理水平有了明顯的飛躍，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)已得到較好遏制?！编嵈簶s說(shuō)。

在國(guó)務(wù)院新聞辦公室近日舉行的新聞發(fā)布會(huì)上，財(cái)政部副部長(zhǎng)劉偉表示，控制地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)取得了一定成效，牢牢守住不發(fā)生系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)這個(gè)底線。據(jù)統(tǒng)計(jì)，到去年末，全國(guó)地方政府債務(wù)余額15.32萬(wàn)億元，控制在全國(guó)人大批準(zhǔn)的限額17.19萬(wàn)億元以內(nèi)。2016年地方政府的債務(wù)率是80.5%，低于國(guó)際通行警戒標(biāo)準(zhǔn)，政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控。

同時(shí)，近年來(lái)一些地方違規(guī)舉債的行為仍時(shí)有發(fā)生，積聚了財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)，受到廣泛關(guān)注。最近召開(kāi)的全國(guó)金融工作會(huì)議、中央政治局會(huì)議和國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，都對(duì)加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理、防控地方債風(fēng)險(xiǎn)提出了明確要求。

“一些地方落實(shí)政府債務(wù)管理相關(guān)制度不力，仍存在違規(guī)擔(dān)?；蜃兿嗯e債問(wèn)題，局部地區(qū)的隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)依然存在。此外，金融市場(chǎng)創(chuàng)新不斷，不排除有新型的地方政府違規(guī)舉債形式產(chǎn)生?！编嵈簶s說(shuō)。

針對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，在“堵后門”方面，財(cái)政部發(fā)布一系列文件，嚴(yán)禁地方政府利用不規(guī)范的政府與社會(huì)資本合作模式（PPP）、政府投資基金、政府購(gòu)買服務(wù)等變相融資。同時(shí)，加大對(duì)違法違規(guī)融資擔(dān)保行為查處問(wèn)責(zé)力度。

在“開(kāi)前門”方面，在依法增加地方政府債務(wù)限額的同時(shí)，財(cái)政部積極推動(dòng)完善政府債務(wù)管理機(jī)制，試點(diǎn)發(fā)展項(xiàng)目收益專項(xiàng)債券，發(fā)揮政府債務(wù)限額資源的使用效益。

“試點(diǎn)發(fā)行項(xiàng)目收益專項(xiàng)債券，依靠對(duì)應(yīng)項(xiàng)目取得的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入償還，明確了不同專項(xiàng)債券對(duì)應(yīng)項(xiàng)目的償債資金來(lái)源，探索實(shí)現(xiàn)不同類型地方政府專項(xiàng)債券‘封閉’運(yùn)行管理，有利于鎖定專項(xiàng)債券風(fēng)險(xiǎn)范圍，切實(shí)保護(hù)投資者合法權(quán)益?！必?cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人表示。（記者 曾金華）