加快戶籍制度改革
消除束縛城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的體制性障礙

    新華社北京３月１４日電（記者黃會清）傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的戶籍管理制度弊端越來越明顯，已經(jīng)成了束縛城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的體制性障礙。部分代表委員呼吁：加快戶籍制度改革，消除束縛城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的體制性障礙。

    戶籍制度弊端重重

    我國現(xiàn)行的戶籍管理制度是新中國成立以后，為適應(yīng)計劃經(jīng)濟體制的確立而逐步建立起來的，主要由三部分組成：戶口登記制度、戶口遷移制度和居民身份證制度。

    無疑，現(xiàn)行的戶籍管理制度曾發(fā)揮了重要的歷史作用，但是其功能在發(fā)展過程中總是不斷被強化、放大，這種做法的弊端在改革開放、市場經(jīng)濟年代日益顯現(xiàn)：以供應(yīng)城鎮(zhèn)居民定量糧為標準劃分農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口并實行二元戶口管理的做法，既不科學(xué)也不合理；戶口遷移過死，難以滿足公民正常遷移的需要。

    全國政協(xié)委員楊春興說，現(xiàn)行戶籍制度的另一個突出問題是多種社會福利待遇的不合理附加。計劃經(jīng)濟時代形成的以戶口登記為依據(jù)，城鄉(xiāng)分割的勞動就業(yè)、社會保障、計劃生育、退伍安置、公務(wù)員錄用等行政管理工作，給戶籍管理附加了過多的不合理社會管理功能，使戶籍登記失去了本來面目，也嚴重制約了戶籍管理制度改革的進程。

    全國政協(xié)委員、中華民族團結(jié)進步協(xié)會副會長李玉玲說，戶籍制度還存在很多不公，比如在交通事故人身損害賠償中，依據(jù)相關(guān)司法解釋的規(guī)定，即使是在同一起事故中受到同樣的傷害，但因為受害人的戶籍身份的不同，農(nóng)村居民所得到的賠償金額往往與城鎮(zhèn)居民相差幾倍。這種“同命不同價”的現(xiàn)象，是戶籍制度造成的。

    深化戶籍改革勢在必行

    早在1992年，國家就成立戶籍制度改革文件起草小組，并于1993年6月草擬出戶籍制度改革總體方案，提出了包括“取消農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)二元戶口性質(zhì)，統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度；實行居住地登記戶口原則，以具有合法固定住所、穩(wěn)定職業(yè)或生活來源等主要生活基礎(chǔ)為基本落戶條件，調(diào)整戶口遷移政策”的改革目標。但是，由于我國長期以來經(jīng)濟社會發(fā)展水平較低，特別是城市社會綜合承受能力不足，為避免影響社會穩(wěn)定，戶籍改革總體進展較慢，改革目標也遠未實現(xiàn)。

    楊春興委員提交了一份《加快戶籍制度改革消除束縛城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的體制性障礙》的大會發(fā)言，他認為，現(xiàn)在對于戶籍改革的重要性、必要性，大家都有認識，但關(guān)鍵是戶改以后二元結(jié)構(gòu)要改變。如果戶籍改革與經(jīng)濟社會配套政策未能銜接好，其他方面還是二元的，僅戶口改成一元的，沒有實際意義。

    改革開放20多年來，我國城市和小城鎮(zhèn)的經(jīng)濟社會發(fā)展突飛猛進，為吸納更多的農(nóng)村富余勞動力奠定了基礎(chǔ)。而允許城鎮(zhèn)中一些具有合法固定住所、有謀生手段的公民在常住地落戶，并不構(gòu)成對城市發(fā)展的影響和沖擊。同時，與農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)掛鉤的民政、勞動保障、教育、計劃生育等制度的改革也取得了明顯進展，為全面推進戶籍制度改革提供了有利條件。

    各地在戶籍改革方面已經(jīng)做了不少有益地探索，不斷放寬準入和遷移條件。據(jù)河南省公安廳戶政辦主任黃清太介紹，河南新一輪戶籍改革的內(nèi)容包括：直系親屬投靠不受年齡、婚齡限制；規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)人均土地不足三分的“城中村”農(nóng)民，成建制地轉(zhuǎn)為城市居民；大中專畢業(yè)生、專業(yè)技術(shù)人才可自愿選擇就業(yè)居住地，先落戶再就業(yè)。

    近年來，廣東各地公安機關(guān)積極探索本地區(qū)的城鄉(xiāng)戶籍管理制度改革。廣州市在2003年以來先后推出了多項政策，改革了“農(nóng)轉(zhuǎn)非”和人口增長調(diào)控管理辦法，取消了“農(nóng)轉(zhuǎn)非”人口控制計劃，將夫妻投靠的年限由10年放寬至5年，并明確了以準入條件取代按計劃指標審核落戶的辦法。

    楊春興委員說：“黨的十六屆六中全會提出構(gòu)建社會主義和諧社會的奮斗目標，明確了深化戶籍制度改革的要求，社會各界呼聲十分強烈，改革勢在必行。”

    破除壁壘需綜合改革

    戶籍改革本身并不復(fù)雜，但附加在戶籍制度之上的相關(guān)社會經(jīng)濟政策以及由此形成的社會利益分配格局卻是錯綜復(fù)雜的。不研究解決好相關(guān)的社會經(jīng)濟政策問題，戶籍管理制度改革將難以穩(wěn)步推進。

    記者在河南、廣東、寧夏等省區(qū)調(diào)研時了解到，其實戶口改革的難點不在戶口本身，而是戶口背后附帶的社會利益。說簡單點，公安部門可以迅速將戶口變更，但由于配套改革成本很高，致使社會各部門的配套政策一時難以到位。

    戶口遷移的限制減少，城市人口機械增長速度可能加快，隨之給城市最低生活保障、優(yōu)撫安置、教育以及基礎(chǔ)設(shè)施等造成壓力。廣東省預(yù)測，2006年至2010年，農(nóng)村人口進入城市落戶約為480萬人，優(yōu)撫安置費用每年將以10%的速度遞增。

    河南省鶴壁市有關(guān)部門預(yù)測，放寬準入后鶴壁市受沖擊最大的是教育、衛(wèi)生、社保等公共服務(wù)領(lǐng)域和基礎(chǔ)設(shè)施的承載能力。如對社會保障資金額很大，每增加一名參保人員需增加管理成本21.65元／年。而在城市低保方面，需要資金26460萬元，凈增加財政支出23500萬元。如果上級不加大轉(zhuǎn)移支付力度，鶴壁市資金缺口太大，無法實現(xiàn)應(yīng)保盡保。

    一些專家指出，如果城市公共產(chǎn)品與服務(wù)不能承載過多人口，新進城的人就有很多相關(guān)利益享受不到。因此戶籍制度改革要想切實取得成效，不能靠戶口一遷了之，而要著眼于搞好綜合配套改革。

    楊春興委員建議：國家應(yīng)加快戶籍制度改革的推進步伐，盡快修訂《戶口登記管理條例》。各級各部門，要探索和制定相應(yīng)的各項配套政策措施。對社會公共資源要讓全體公民共同享有，不分地域、不論身份和職業(yè)，實行權(quán)利與責(zé)任、權(quán)利與義務(wù)對等。清理并消除城鄉(xiāng)戶籍差別的不平等待遇，切實解決傳統(tǒng)戶籍管理中的問題。

    楊春興委員認為，制度的公正公平是社會和諧的基礎(chǔ)。實行一元化的戶籍制度改革，不只是一個人的身份變化問題，而是涉及政治、經(jīng)濟體制與改革方面的問題。但無論如何對阻礙經(jīng)濟全面發(fā)展的體制，就應(yīng)當(dāng)予以破除。