深化“放管服”改革，
建設(shè)人民滿意的公共服務(wù)型政府

今年是改革開放40周年。40年來中國的經(jīng)濟社會許多方面都發(fā)生了巨大變化。其中，從計劃經(jīng)濟逐步轉(zhuǎn)向與現(xiàn)代化進程內(nèi)在要求相契合的社會主義市場經(jīng)濟體制，無疑是40年間最具根本性的變革。在這場深刻的變革中，我們之所以能不斷促進現(xiàn)代市場經(jīng)濟的生長和發(fā)展，政府的主導(dǎo)作用至關(guān)重要。而與此同時，適應(yīng)市場經(jīng)濟的發(fā)展要求，我國政府治理從機構(gòu)設(shè)置、施政方式到體制機制，也都在不斷地調(diào)適和改革。可以說，40年來市場化改革的進程，同時也是我國政府治理不斷變革的過程。

今年也是貫徹十九大精神的開局之年，決勝全面建成小康社會已進入關(guān)鍵階段。新時代的發(fā)展內(nèi)在地要求全面深化改革，其中核心問題依然是處理好政府和市場的關(guān)系。相應(yīng)地，如何確保市場在資源配置中起決定性作用，并更好發(fā)揮政府作用，依然需要進一步推進政府治理的變革。6月28日，國務(wù)院召開全國深化“放管服”改革轉(zhuǎn)變政府職能電視電話會議，李克強發(fā)表重要講話指出，“放管服”改革是涉及理念、體制機制、工作方式的深刻變革，面對人民群眾日益多樣和個性化的物質(zhì)文化需求，需要加快政府職能深刻轉(zhuǎn)變，促進政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化，推動經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展。

目前已過年中，根據(jù)國家統(tǒng)計局公布的“半年報”，今年上半年，我國國民經(jīng)濟整體發(fā)展延續(xù)了總體平穩(wěn)、穩(wěn)中向好的基本態(tài)勢，從宏觀調(diào)控的主要指標來看，我國經(jīng)濟運行呈現(xiàn)出增長平穩(wěn)、物價溫和、就業(yè)向好、國際收支基本平衡的良好運行格局。而且，這種成績是在當前國際環(huán)境不確定性增多，同時國內(nèi)結(jié)構(gòu)調(diào)整、轉(zhuǎn)型升級艱難推進的大背景下取得的。之所以能夠拿到這樣一份成績單，至關(guān)重要的一點就是，不斷加大“放管服”改革力度，對促進創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新、穩(wěn)增長保就業(yè)發(fā)揮了重要的支撐作用，并且讓企業(yè)和群眾享有了更多的獲得感?？梢哉f，這是促進宏觀經(jīng)濟總體穩(wěn)中向好的關(guān)鍵一招。

“放管服”改革之所以能夠取得如此成效，至關(guān)重要的一點，正如李克強總理在講話中指出的那樣，正在于“放管服”改革是順應(yīng)群眾期待、遵循經(jīng)濟規(guī)律、尊重基層首創(chuàng)精神。十九大報告明確提出了“建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府”的改革目標和任務(wù)。而現(xiàn)階段我國發(fā)展已進入新時代，人民對美好生活的向往不僅更加強烈，而且，對美好生活的種種社會需求，也呈現(xiàn)出多樣化多層次多方面的特點。有鑒于此，我們嘗試提出構(gòu)建“回應(yīng)型政府”的議題。也就是說，所謂人民滿意，首先是要求進一步增強政府的回應(yīng)性。李克強總理在2016年2月17日國務(wù)院常務(wù)會議上曾經(jīng)指出，“現(xiàn)代政府”，一個很重要標志，就是要及時回應(yīng)人民群眾的期盼和關(guān)切。正所謂“民之所望，施政所向”。對人民的呼吁和訴求及時做出回應(yīng)，本應(yīng)是作為以實現(xiàn)和維護人民民主為己任的政權(quán)組織的固有使命。而這里所謂建設(shè)“回應(yīng)型政府”，其實質(zhì)是強調(diào)政府能否在其決策以及治理活動中容納日益強烈的多樣化的利益表達和維護的訴求，并與民眾形成良好的互動關(guān)系。當前的主要問題是，需要為突出并不斷強化政府的回應(yīng)性功能尋求相應(yīng)的制度安排以及適宜的實現(xiàn)路徑。

20世紀以來政治與公共管理領(lǐng)域的一個重要變化，就是政府在整個國家權(quán)力體系中的地位和作用日益凸顯。之所以如此，根本原因還在于經(jīng)濟社會發(fā)展使然?，F(xiàn)代化進程導(dǎo)致社會系統(tǒng)的復(fù)雜性不斷提升，形形色色的社會問題不斷涌現(xiàn)，需要承擔社會公共事務(wù)日常而直接的行政權(quán)力，扮演更能動的和更強有力的角色。對于正處于現(xiàn)代化進程中的我國而言，同樣需要政府在經(jīng)濟社會發(fā)展中發(fā)揮積極有為的作用。就構(gòu)建“回應(yīng)型政府”這一議題而言，一方面在于為多樣化的訴求提供表達和協(xié)商場所，形成民意吸納、整合進而轉(zhuǎn)化為政策的機制，另一方面在于政策的執(zhí)行和落實。而政府的政策執(zhí)行情況，則直接影響到政府的回應(yīng)性在日常生活中實現(xiàn)的程度。

從行政管理體制上看，政府的作用問題可分為“事”“財”“人”三個方面。

所謂“事”的方面，即政府職能問題，在法律層面則體現(xiàn)為政府的職責權(quán)限問題。改革開放以來，轉(zhuǎn)變政府職能一直是政治建設(shè)領(lǐng)域的一個重要議題。直至當前，全面深化改革面臨的一大難題仍然是政府職能問題。十八屆三中全會提出了全面深化改革的目標和要求，同時也指出，所謂“全面”重在強調(diào)統(tǒng)籌謀劃，以確保改革的整體效果實現(xiàn)，而并非意指各個領(lǐng)域的改革要齊頭并進，主要還是著力于推進重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的改革。全面深化改革的重點依然是經(jīng)濟體制改革，其核心問題就是處理好政府和市場的關(guān)系，也就是在確保市場在資源配置中起決定性作用的同時如何更好發(fā)揮政府作用。而這一問題的主要方面就是順應(yīng)市場經(jīng)濟的內(nèi)在要求推進政府職能的轉(zhuǎn)變。當前深化“放管服”改革的實質(zhì)也依然是加快政府職能的深刻轉(zhuǎn)變，以推動經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展。

政府職能問題自改革開放之初直至今日，歷經(jīng)40載的實踐探索和理論探討。對于當前全面深化改革來說，厘清并轉(zhuǎn)變政府職能依然是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程中的一大難點問題。當然，之前的種種實踐和理論探索，為今日解決這個難題奠定了重要的基礎(chǔ)。對這個問題已經(jīng)逐步形成了盡管初步但比較清晰的認識。政府的職能或者作用不在于“大/小”“強/弱”“有為/無為”，關(guān)鍵在于政府應(yīng)在哪些方面有所不為，又需要在哪些方面有所為。

隨著市場化改革在廣度上和深度上的拓展，政府對資源的直接配置會大幅度減少，而同時還會逐漸產(chǎn)生要求政府在另外一些領(lǐng)域發(fā)揮作用的訴求，例如加強市場監(jiān)管，又如對醫(yī)療、教育、住房、社會保障等公共服務(wù)的需求會越來越強烈。也就是說，順應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的要求，需要逐步完成從“經(jīng)濟建設(shè)型政府”到“公共服務(wù)型政府”的轉(zhuǎn)變，政府的基本角色就是為社會構(gòu)建越來越完善公共服務(wù)體系并確保其順暢運轉(zhuǎn)。這里所謂的公共服務(wù)，不僅是指通常意義上的公共服務(wù)，包括醫(yī)療、公共衛(wèi)生、教育、居住、勞動保障、養(yǎng)老、社會救助等，對于廣大社會成員來說，維護社會公共秩序、維護市場秩序、保持宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定、保護自然資源與生態(tài)環(huán)境等等，也都是重要的公共產(chǎn)品，需要政府發(fā)揮積極有為的作用。

改革開放以來，我們黨領(lǐng)導(dǎo)中國特色社會主義建設(shè)事業(yè)的“大政方針”一直是堅持以經(jīng)濟建設(shè)為中心。無疑，在當前全面深化改革進程中必然要繼續(xù)堅持。而政府為了確保這一方針政策的實現(xiàn)，需要將工作重心轉(zhuǎn)向建立健全公共服務(wù)體系，以便為經(jīng)濟建設(shè)提供良好的發(fā)展環(huán)境。

所謂“財”的方面，即公共財政體系的建構(gòu)問題。伴隨著我國市場經(jīng)濟體制的建立和發(fā)展必然要求建構(gòu)公共財政體系，也就是強調(diào)政府的資金分配主要用于提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品。而公共財政體系的建構(gòu)和完善也會促進市場經(jīng)濟的進一步發(fā)展。當前，公共財政體系建構(gòu)問題又包括兩方面的任務(wù)。一方面是就財政體系內(nèi)容本身而言的，主要就是中央對財稅體制改革做出的頂層設(shè)計和總體部署，按照調(diào)控市場不越位、調(diào)整結(jié)構(gòu)不錯位、保障民生不缺位、公共服務(wù)不失位、資金監(jiān)管要到位的要求，構(gòu)建與“公共服務(wù)型政府”相契合的現(xiàn)代公共財政體系。此外，當前財稅體制改革中的一個重要問題，就是厘清并規(guī)范中央與地方各級政府間財政收支的分配關(guān)系，合理界定和配置中央與地方的事權(quán)和支出責任，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，并逐步推進省以下財政體制改革，加快完善縣級基本財力保障機制。

公共財政體系建構(gòu)的另一方面任務(wù)，就是要建立健全公共財政監(jiān)督機制。財政監(jiān)督是權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系的重要組成部分。強化權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系也是政治建設(shè)領(lǐng)域提出的一項主要任務(wù)。加強財政監(jiān)督，一如完善權(quán)力運行其他方面的監(jiān)督與制約機制，一方面可以通過不斷完善政府內(nèi)部監(jiān)督，包括紀檢監(jiān)察和審計監(jiān)督，另一方面應(yīng)逐步推進人大監(jiān)督的強化和完善。人大及其常委會的監(jiān)督，是代表國家和人民對其他國家機關(guān)進行的具有最高法律效力的監(jiān)督，其實質(zhì)是按照憲法和法律賦予的職權(quán)，對國家行政和司法機關(guān)的權(quán)力進行制約，以保證國家機器按照人民的意志和需要運轉(zhuǎn)。因此，應(yīng)高度重視人大監(jiān)督在權(quán)力制約和監(jiān)督體系中的權(quán)威性地位和作用。

所謂“人”的方面，即政府工作人員隊伍建設(shè)問題，也即傳統(tǒng)上所謂干部人事制度建設(shè)和改革問題。建立一支精干而又廉潔的政府工作人員隊伍，是確保各項改革和發(fā)展目標順利實現(xiàn)的必要條件。一套完整的干部人事制度包括如下四方面內(nèi)容：選拔和任用機制、評價和考核機制、激勵和監(jiān)督機制、任期和退出機制。以往的干部人事制度改革，重點主要放在選拔和任用機制的改革探索。從多年的干部人事制度改革實踐的情況以及政治建設(shè)其他領(lǐng)域的經(jīng)驗來看，選拔和任用機制固然重要，但更為重要的是監(jiān)督和激勵問題，也就是要處理好“嚴管”與“善養(yǎng)”的關(guān)系問題。十八大以來，在“嚴管”方面成效顯著，接下來這方面的工作重心應(yīng)逐步從“對人的監(jiān)督”轉(zhuǎn)向權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系的強化和健全。與此同時，同樣需要著手解決“善養(yǎng)”問題，也就是干部的激勵和保障機制建設(shè)問題。其中，特別是廣大基層干部的薪酬和福利待遇問題，已亟需提上議事日程，將干部的薪酬和福利水平提升至與干部所在地方的經(jīng)濟發(fā)展及日常生活相適應(yīng)的程度。對此，相關(guān)問題還需開展進一步深入細致的研究。

中國政府治理的改革，是在改革開放大的背景下進行的。40年來中國社會的改革與發(fā)展，固然是政府與社會雙向推動的結(jié)果，但政府在整個社會變革進程中發(fā)揮著積極的乃至是主導(dǎo)性的作用。因此，政府治理的改革遠遠超出傳統(tǒng)意義上政府自身的范圍，也遠非其他國家行政改革所能比擬，涉及到政府與社會的諸多方面，實際上是一場深刻的社會變革。中國發(fā)展已經(jīng)進入了新時代，順應(yīng)社會主要矛盾的轉(zhuǎn)化，有效應(yīng)對因國內(nèi)外環(huán)境和形勢變化而引發(fā)的更大的挑戰(zhàn)，需要加快建立人民滿意的現(xiàn)代化的政府治理體系，提升相應(yīng)的政府治理能力，以推動經(jīng)濟社會的全面發(fā)展。政府治理的改革同樣只有進行時，沒有完成時。我們可以期待，以市場為取向的“放管服”改革，必將為推進我國經(jīng)濟社會進一步發(fā)展，并且在決勝全面建成小康社會、奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利的歷史進程中，發(fā)揮出成效巨大且影響深遠的作用。（作者：中國社會科學(xué)院政治學(xué)研究所政治制度研究室主任，副研究員 韓旭）