發(fā)改委解讀：《關(guān)于進(jìn)一步鼓勵(lì)和擴(kuò)大社會(huì)資本投資建設(shè)鐵路的實(shí)施意見》政策解讀

一、關(guān)于《實(shí)施意見》出臺(tái)的背景和意義。

鐵路是國(guó)民經(jīng)濟(jì)大動(dòng)脈和關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施，加快推進(jìn)鐵路建設(shè)，既利當(dāng)前，又利長(zhǎng)遠(yuǎn)，對(duì)穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生具有重要意義。黨中央、國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志十分關(guān)心鐵路建設(shè)，多次作出重要批示，要求加快鐵路發(fā)展。同時(shí)，鐵路抄送列表總公司也面臨較大的債務(wù)負(fù)擔(dān)，還本付息壓力逐漸加大，解決好鐵路建設(shè)投融資問(wèn)題十分迫切。鐵路建設(shè)不能再靠國(guó)家投資單打獨(dú)斗，必須實(shí)現(xiàn)投資主體多元化，廣泛吸引社會(huì)資本參與。

深化鐵路投融資體制改革，是貫徹落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì)精神，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用的一項(xiàng)重要改革，事關(guān)鐵路改革發(fā)展全局，對(duì)鐵路健康可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。我委深入貫徹國(guó)務(wù)院《關(guān)于改革鐵路投融資體制加快推進(jìn)鐵路建設(shè)的意見》（國(guó)發(fā)〔2013〕33號(hào)）、《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》（國(guó)發(fā)〔2014〕60號(hào)）文件精神，會(huì)同有關(guān)方面深入調(diào)研，聽取地方政府、相關(guān)企業(yè)的意見和建議，組織有關(guān)專家以問(wèn)題為導(dǎo)向開展相關(guān)政策研究，在此基礎(chǔ)上，我委會(huì)同財(cái)政部、國(guó)土資源部、銀監(jiān)會(huì)、國(guó)家鐵路局等5部委聯(lián)合出臺(tái)了《實(shí)施意見》。

二、關(guān)于《實(shí)施意見》對(duì)進(jìn)一步深化鐵路投融資體制改革的作用。

此前，社會(huì)資本投資鐵路的方式相對(duì)比較單一，主要是獨(dú)資和合資兩種模式。在此基礎(chǔ)上，《實(shí)施意見》進(jìn)一步拓寬了社會(huì)資本投資鐵路的渠道，一方面為了盤活鐵路總公司大量的存量資產(chǎn)，緩解融資和債務(wù)壓力，支持鐵路總公司以股權(quán)轉(zhuǎn)讓、股權(quán)置換、資產(chǎn)并購(gòu)、重組改制等資本運(yùn)作方式吸引社會(huì)資本；另一方面拓寬鐵路發(fā)展基金發(fā)行渠道，按照特事特辦的原則，支持通過(guò)設(shè)立專項(xiàng)信托計(jì)劃和公募基金產(chǎn)品募集資金。通過(guò)以上幾種方式，社會(huì)資本既可以通過(guò)直接投資參與鐵路建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，也可以選擇不直接參與鐵路建設(shè)運(yùn)營(yíng)的資本運(yùn)作方式，投資渠道更寬，模式更多樣，更有利于推進(jìn)鐵路建設(shè)可持續(xù)發(fā)展。

截止“十二五”末，全國(guó)鐵路營(yíng)業(yè)里程達(dá)到12.1萬(wàn)公里，其中高速鐵路營(yíng)業(yè)里程突破1.9萬(wàn)公里，位居世界第一。“十二五”鐵路固定資產(chǎn)投資完成3.58萬(wàn)億元、新線投產(chǎn)3.05萬(wàn)公里，較“十一五”分別增長(zhǎng)47.3%、109%，鐵路年度投資持續(xù)保持8000億元以上高位運(yùn)行，在經(jīng)濟(jì)下行壓力加大的情況，鐵路投資對(duì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康發(fā)展發(fā)揮了關(guān)鍵作用。

三、關(guān)于《實(shí)施意見》采取的穩(wěn)定社會(huì)資本投資預(yù)期的措施。

鐵路項(xiàng)目投資動(dòng)輒數(shù)十億元，甚至數(shù)百億、上千億元，投資規(guī)模大、回收期長(zhǎng)，大部分項(xiàng)目整體收益低，其中客運(yùn)鐵路運(yùn)營(yíng)初期大多處于虧損狀態(tài)。考慮到鐵路行業(yè)的特點(diǎn)，如何提高項(xiàng)目收益，增強(qiáng)對(duì)社會(huì)資本的吸引力確實(shí)是瓶頸和難點(diǎn)。《實(shí)施意見》主要通過(guò)以下幾方面措施提高項(xiàng)目綜合收益，增強(qiáng)社會(huì)資本參與鐵路的積極性：

一是在項(xiàng)目選擇過(guò)程中，敢于拿出效益好的項(xiàng)目吸引社會(huì)資本進(jìn)入，優(yōu)先推薦市場(chǎng)前景較好、投資預(yù)期收益較穩(wěn)定的項(xiàng)目。

二是明確社會(huì)資本投資鐵路同等享受國(guó)家支持鐵路建設(shè)土地綜合開發(fā)的相關(guān)政策，這一點(diǎn)是提高項(xiàng)目收益的重要舉措，讓社會(huì)資本享受與國(guó)鐵同等政策，也體現(xiàn)了國(guó)家大力支持社會(huì)資本投資鐵路的決心。

三是對(duì)按規(guī)定實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)的鐵路項(xiàng)目，由企業(yè)自主定價(jià)。長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)鐵路實(shí)行政府定價(jià)，運(yùn)價(jià)水平總體偏低，目前，國(guó)家已經(jīng)放開部分鐵路運(yùn)輸產(chǎn)品的價(jià)格，包括動(dòng)車組票價(jià)等，這反映了鐵路運(yùn)價(jià)改革的趨勢(shì)，后續(xù)我們還將按照市場(chǎng)化的原則，繼續(xù)推動(dòng)運(yùn)價(jià)改革。

四是發(fā)揮政府資金的引導(dǎo)作用，對(duì)公益性運(yùn)輸，建立合理的補(bǔ)償制度，激發(fā)市場(chǎng)活力，并鼓勵(lì)地方政府配套跟進(jìn)，出臺(tái)相應(yīng)資金支持政策。

四、關(guān)于《實(shí)施意見》對(duì)社會(huì)資本權(quán)益的保障。

社會(huì)資本投資的鐵路需要納入國(guó)家鐵路統(tǒng)籌運(yùn)輸服務(wù)，國(guó)家干線鐵路也需要其他鐵路的補(bǔ)充和支持，兩者密不可分。從實(shí)際情況看，部分項(xiàng)目社會(huì)資本在項(xiàng)目建設(shè)計(jì)劃、建設(shè)方案、投資控制、運(yùn)輸安排等公司重大管理事項(xiàng)上的話語(yǔ)權(quán)有待提高，尤其是運(yùn)輸調(diào)度保障不足，容易出現(xiàn)需求有余、運(yùn)力不足的局面，影響項(xiàng)目投資效益。保障企業(yè)合法權(quán)益，首先要尊重企業(yè)市場(chǎng)主體地位，建立健全項(xiàng)目法人治理結(jié)構(gòu)，支持項(xiàng)目法人自主決策重大事項(xiàng)。出于路網(wǎng)整體性和運(yùn)輸安全性考慮，目前我國(guó)的國(guó)家鐵路網(wǎng)由鐵路總公司統(tǒng)一管理和調(diào)度指揮，如何理順鐵路總公司與社會(huì)資本之間的運(yùn)輸關(guān)系是我們研究的重點(diǎn)。

《實(shí)施意見》明確提出項(xiàng)目的運(yùn)輸管理方式應(yīng)由企業(yè)自主選擇，支持有條件的項(xiàng)目實(shí)行管內(nèi)自主運(yùn)輸調(diào)度，充分保障企業(yè)的運(yùn)輸自主權(quán)。同時(shí)，借鑒民航、城市軌道交通等其他行業(yè)的經(jīng)驗(yàn)，《實(shí)施意見》著重強(qiáng)調(diào)鐵路總公司要轉(zhuǎn)變服務(wù)方式，向社會(huì)資本提供線路使用、車站服務(wù)、技術(shù)作業(yè)、設(shè)施設(shè)備維護(hù)、委托運(yùn)輸?shù)雀黝愯F路資源的社會(huì)化服務(wù)。鐵路總公司可以收取相應(yīng)的服務(wù)費(fèi)用，用于維護(hù)和升級(jí)相關(guān)設(shè)施，提高服務(wù)水平和保障能力。這種模式既有利于路網(wǎng)資源共享，又有利于厘清資產(chǎn)界面。

五、關(guān)于《實(shí)施意見》對(duì)項(xiàng)目收費(fèi)和收入分配合理性的保障。

現(xiàn)在鐵路總公司已開展部分社會(huì)化服務(wù)，比如接受社會(huì)資本委托開展運(yùn)輸管理服務(wù)，這項(xiàng)服務(wù)本身有較大的市場(chǎng)需求，一些缺乏鐵路運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)和人才隊(duì)伍的社會(huì)資本通常希望借助專業(yè)鐵路運(yùn)輸公司的技術(shù)、人才和管理優(yōu)勢(shì)降低管理成本，但由于目前委托運(yùn)輸服務(wù)缺乏市場(chǎng)化的標(biāo)準(zhǔn)，企業(yè)往往認(rèn)為委托運(yùn)輸費(fèi)用占成本比例較高?！秾?shí)施意見》要求有關(guān)方面對(duì)社會(huì)化服務(wù)項(xiàng)目要明碼標(biāo)價(jià)，公開收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化清單式管理。同時(shí)政府要加強(qiáng)監(jiān)管，將鐵路各種社會(huì)化服務(wù)的項(xiàng)目和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)納入到各級(jí)價(jià)格主管部門的監(jiān)管范疇，規(guī)范收費(fèi)行為，保障市場(chǎng)公平交易。

合資鐵路清算方式也是社會(huì)資本反映比較多的問(wèn)題。我國(guó)的清算體系發(fā)展經(jīng)歷了幾個(gè)階段，每個(gè)階段清算方式的設(shè)計(jì)都有其歷史背景，與當(dāng)時(shí)的鐵路管理體制相關(guān)，盡管今天鐵路改革已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了政企分開，但清算體系還須加大改革步伐，適應(yīng)鐵路投資多元化的需要。目前存在的清算體系不透明、信息不公開、路網(wǎng)中不同線路之間交叉補(bǔ)貼等問(wèn)題確實(shí)影響社會(huì)資本投資鐵路的積極性。按照《實(shí)施意見》，下一步有關(guān)方面要結(jié)合我國(guó)鐵路實(shí)際情況和改革方向，抓緊制定更科學(xué)系統(tǒng)、更符合市場(chǎng)化需要的清算體系，并實(shí)現(xiàn)公開透明，更好保護(hù)社會(huì)資本經(jīng)營(yíng)利益和積極性。

六、關(guān)于《實(shí)施意見》如何幫助社會(huì)資本緩解融資難題。

鐵路項(xiàng)目資金需求大，除企業(yè)自身出資外，還需依靠銀行等金融機(jī)構(gòu)的支持。由于鐵路項(xiàng)目一般自身收益不高、投資回收周期長(zhǎng)的特點(diǎn)，銀行對(duì)社會(huì)資本發(fā)放貸款比較謹(jǐn)慎。《實(shí)施意見》提出了多項(xiàng)金融創(chuàng)新舉措，例如利用采礦權(quán)、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)等進(jìn)行擔(dān)保貸款，探索利用鐵路運(yùn)輸、土地綜合開發(fā)等預(yù)期收益進(jìn)行質(zhì)押貸款?！秾?shí)施意見》還強(qiáng)調(diào)發(fā)揮債券和證券市場(chǎng)的融資作用，支持和鼓勵(lì)社會(huì)資本通過(guò)發(fā)行企業(yè)債券、公司債券、債務(wù)融資工具以及項(xiàng)目收益?zhèn)⒖衫m(xù)期債券和上市融資等方式籌集建設(shè)資金。推出這些新的金融產(chǎn)品，就是希望拓寬社會(huì)資本融資渠道，簡(jiǎn)化和加快辦理融資手續(xù)，確保企業(yè)有充足、穩(wěn)定的資金推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)。

七、關(guān)于《實(shí)施意見》如何確保公眾利益和公共安全？

鐵路作為大眾化的交通出行工具，與老百姓利益息息相關(guān)，絕不能因?yàn)橐M(jìn)社會(huì)資本就降低運(yùn)輸安全要求、降低服務(wù)質(zhì)量要求。保障公共利益，一是要從源頭著手，規(guī)范社會(huì)資本投資主體的選擇、確定程序，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)方式挑選真正具有實(shí)力、信譽(yù)的社會(huì)資本投資鐵路，并通過(guò)投資協(xié)議等法律文件約束相關(guān)責(zé)任和義務(wù)，有效保障公共利益；二是要明確責(zé)任主體，項(xiàng)目法人作為責(zé)任主體依法承擔(dān)安全、質(zhì)量和環(huán)境責(zé)任，切實(shí)履行運(yùn)輸企業(yè)社會(huì)責(zé)任和公共服務(wù)義務(wù)，服從國(guó)家應(yīng)急調(diào)度和管理；三是強(qiáng)化政府監(jiān)管，加強(qiáng)政府在建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和相關(guān)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中的監(jiān)管責(zé)任，政府也將通過(guò)加強(qiáng)監(jiān)管逐步建立健全社會(huì)資本投資鐵路市場(chǎng)的信用記錄，保障市場(chǎng)健康發(fā)展。