發(fā)改委解讀：紅線管控是生態(tài)文明建設(shè)重大制度創(chuàng)新

生態(tài)文明建設(shè)關(guān)系民生福祉和民族未來(lái)，是貫穿我國(guó)建成小康社會(huì)和現(xiàn)代化建設(shè)全過(guò)程的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略任務(wù)。作為世界上最大的發(fā)展中國(guó)家，我國(guó)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展過(guò)程中，如何破解發(fā)展與人口資源環(huán)境之間的矛盾，需要結(jié)合國(guó)情和發(fā)展階段不斷進(jìn)行探索創(chuàng)新。2015年黨中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》，近期國(guó)家發(fā)展改革委等有關(guān)部門(mén)又制定了《關(guān)于加強(qiáng)資源環(huán)境生態(tài)紅線管控的指導(dǎo)意見(jiàn)》，都明確提出要在資源環(huán)境生態(tài)領(lǐng)域樹(shù)立底線思維和紅線意識(shí)，這是我國(guó)可持續(xù)發(fā)展理念和生態(tài)文明制度體系建設(shè)的一項(xiàng)重大創(chuàng)新。

黨中央、國(guó)務(wù)院一直高度重視資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)工作。“十一五”以來(lái)，提出了建設(shè)“兩型社會(huì)”發(fā)展任務(wù)，并在節(jié)能減排目標(biāo)約束、責(zé)任考核、重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)管理等方面實(shí)施了一系列措施行動(dòng)，取得了明顯的成效，2005年以來(lái)單位GDP能耗累計(jì)下降了35%。但從整體上看，我國(guó)資源無(wú)節(jié)制消耗、生態(tài)環(huán)境退化的趨勢(shì)沒(méi)有根本轉(zhuǎn)變，大氣、淡水、土壤、海洋等常規(guī)污染日趨嚴(yán)重，溫室氣體排放總量快速上升，不僅造成了巨大的經(jīng)濟(jì)損失，嚴(yán)重?fù)p害人民群眾健康，而且危及公共安全與社會(huì)和諧，已經(jīng)成為全面建成小康社會(huì)亟待解決的主要短板問(wèn)題。

我國(guó)資源環(huán)境生態(tài)矛盾突出，主要源于長(zhǎng)期形成的粗放發(fā)展模式。2015年，我國(guó)一次能源消費(fèi)總量達(dá)43.0億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，煤炭消費(fèi)總量達(dá)39.3億噸，占一次能源消費(fèi)的比重高達(dá)64%。能源利用效率水平整體偏低，單位GDP能源消耗是世界平均水平的2倍，是發(fā)達(dá)國(guó)家水平的4-6倍。與發(fā)達(dá)國(guó)家普遍進(jìn)入油氣時(shí)代、部分發(fā)達(dá)國(guó)家開(kāi)始步入可再生能源時(shí)代相比，我國(guó)能源發(fā)展仍然建立在低質(zhì)、高碳的基礎(chǔ)上。從國(guó)際視野看，2015年，我國(guó)人均GDP僅8016美元，不足美國(guó)、日本、德國(guó)、英國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家水平的1/4；人均能源消費(fèi)僅3.1噸標(biāo)準(zhǔn)煤，遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家水平。未來(lái)一段時(shí)期，我國(guó)人口數(shù)量還將持續(xù)增長(zhǎng)，人均GDP水平將不斷上升，能源消費(fèi)繼續(xù)增加的趨勢(shì)不會(huì)轉(zhuǎn)變，如果延續(xù)目前傳統(tǒng)發(fā)展道路，無(wú)論從資源保障、生態(tài)環(huán)境，還是能源安全、經(jīng)濟(jì)代價(jià)看都難以支撐。轉(zhuǎn)變能源發(fā)展模式，已經(jīng)成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的迫切內(nèi)在要求。

在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)背景下，加強(qiáng)資源環(huán)境生態(tài)特別是能源消耗上限管控，是從源頭上保障能源資源和生態(tài)環(huán)境安全、倒逼發(fā)展質(zhì)量和效益提升的關(guān)鍵。當(dāng)前，我國(guó)能源供大于求問(wèn)題突出，能源價(jià)格持續(xù)低位，生態(tài)環(huán)境等外部成本尚沒(méi)有完全內(nèi)部化，僅僅依靠市場(chǎng)價(jià)格信號(hào)，還很難形成推動(dòng)全社會(huì)強(qiáng)化節(jié)能減排、保護(hù)生態(tài)環(huán)境的內(nèi)生動(dòng)力。強(qiáng)化能源消耗總量和強(qiáng)度管控，并不是限制能源消費(fèi)增長(zhǎng)，也不是“一刀切”，而是在因地制宜、保障各地區(qū)能源合理需求增長(zhǎng)的前提下，推動(dòng)能源利用效率和質(zhì)量效益顯著提升。紅線管控制度不僅僅針對(duì)門(mén)檻準(zhǔn)入，也涉及供應(yīng)轉(zhuǎn)變、消費(fèi)引導(dǎo)，這不僅有利于促進(jìn)我國(guó)資源利用效率和競(jìng)爭(zhēng)力不斷提升，也有利于保障生態(tài)環(huán)境產(chǎn)品可持續(xù)供給，是供給側(cè)改革的重要內(nèi)容。

紅線管控制度不是對(duì)行政手段的強(qiáng)化，而是通過(guò)完善相關(guān)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)、目標(biāo)體系、分解落實(shí)機(jī)制、監(jiān)管體系、問(wèn)責(zé)制度等，推進(jìn)生態(tài)文明領(lǐng)域的治理體系現(xiàn)代化。實(shí)行資源消耗上限管理、建立相關(guān)紅線管控制度是手段，而不是目的，其核心作用是推動(dòng)節(jié)能和大幅提高能效成為滿足需求增長(zhǎng)的“第一能源”，推動(dòng)清潔低碳能源成為能源供應(yīng)主體，推動(dòng)減少粗放發(fā)展方式帶來(lái)的各種浪費(fèi)，在全社會(huì)形成節(jié)約適度高效的消費(fèi)文化和模式。未來(lái)一段時(shí)期，通過(guò)完善紅線管控等生態(tài)文明制度體系，確保實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)的同時(shí)，重現(xiàn)天藍(lán)、地綠、山青、水秀的生態(tài)環(huán)境，既對(duì)中華民族永續(xù)發(fā)展具有重要意義，也必將為全球應(yīng)對(duì)氣候變化、推動(dòng)人類文明進(jìn)步做出更大貢獻(xiàn)。（國(guó)家發(fā)展改革委能源所副所長(zhǎng)、研究員 戴彥德）