特色小（城）鎮(zhèn)建設(shè)應(yīng)在新型城鎮(zhèn)化
進(jìn)程中找準(zhǔn)定位和方向

特色?。ǔ牵╂?zhèn)建設(shè)應(yīng)在新型城鎮(zhèn)化
進(jìn)程中找準(zhǔn)定位和方向
——國(guó)家發(fā)展改革委規(guī)劃司陳亞軍副司長(zhǎng)
在2017年中國(guó)新型城鎮(zhèn)化論壇暨千企千鎮(zhèn)工程啟動(dòng)儀式上的發(fā)言
（2017年1月8日）

各位領(lǐng)導(dǎo)、各位嘉賓：

上午好！

剛才，祖才副主任介紹了2016年新型城鎮(zhèn)化取得的新進(jìn)展，展望了2017年推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的新設(shè)想，深刻闡述了特色?。ǔ牵╂?zhèn)建設(shè)和“千企千鎮(zhèn)工程”的重要意義和方向舉措。回顧剛剛過(guò)去的2016年，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化工作的確是成果豐碩、亮點(diǎn)紛呈、可圈可點(diǎn)。2017年隨著相關(guān)改革的深化和政策的落地，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)仍然大有可為、成效可期、前景廣闊。下面，我結(jié)合今天實(shí)施“千企千鎮(zhèn)工程”推進(jìn)美麗特色?。ǔ牵╂?zhèn)建設(shè)，談點(diǎn)認(rèn)識(shí)和體會(huì)。我的發(fā)言題目是：特色小（城）鎮(zhèn)建設(shè)應(yīng)在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中找準(zhǔn)定位和方向，提出三個(gè)問(wèn)題，與大家共同探討。

第一，如何認(rèn)識(shí)特色?。ǔ牵╂?zhèn)在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的定位？

城鎮(zhèn)化是伴隨工業(yè)化發(fā)展，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)在城鎮(zhèn)集聚、農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集中的自然歷史過(guò)程，是個(gè)巨大而復(fù)雜的系統(tǒng)工程。城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化，這是世界各國(guó)的普遍共識(shí)，也是我國(guó)新型城鎮(zhèn)化區(qū)別與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的本質(zhì)屬性。

國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃提出以人為本的核心理念，是對(duì)城鎮(zhèn)化的正本清源，以人為本，不僅要以市民為本，也要以農(nóng)民工和農(nóng)民為本。新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃中明確的四大戰(zhàn)略任務(wù)，核心都是圍繞人展開(kāi)的：推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，是為了解決目前2億多農(nóng)民工在城市的身份和待遇問(wèn)題；優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局，是為了解決未來(lái)10億左右城鎮(zhèn)人口在哪里分布的問(wèn)題；提高城市可持續(xù)發(fā)展能力，是為了解決城市產(chǎn)業(yè)就業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)和管理水平對(duì)人口的承載支撐問(wèn)題；推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，是為了解決仍留在農(nóng)村的人口能夠同樣分享現(xiàn)代化成果的問(wèn)題。

那么，人口城鎮(zhèn)化，與特色?。ǔ牵╂?zhèn)的關(guān)系是什么？這就不能回避長(zhǎng)期以來(lái)發(fā)展大中小城市和小城鎮(zhèn)之爭(zhēng)問(wèn)題，這既是個(gè)學(xué)術(shù)問(wèn)題，也是個(gè)政策取向問(wèn)題，直接關(guān)乎?。ǔ牵╂?zhèn)的發(fā)展定位和發(fā)展方向。

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，城鎮(zhèn)人口越來(lái)越向100萬(wàn)以上的大城市集中，特別是向1000萬(wàn)以上的超大城市集中，這是一大態(tài)勢(shì)。根據(jù)聯(lián)合國(guó)2012年《世界城市化展望》中列舉的1970年、2011年和2025年城鎮(zhèn)人口在不同規(guī)模城市中的分布情況，從1970至2011的41年間，50萬(wàn)以下城市人口比重下降了10.7個(gè)百分點(diǎn)，100萬(wàn)以上城市人口比重提高了10.1個(gè)百分點(diǎn)，其中1000萬(wàn)以上的城市人口增長(zhǎng)最快，比重提高了7個(gè)百分點(diǎn)。預(yù)計(jì)2011到2025年的14年間，50萬(wàn)以下城市人口比重還將下降8.5個(gè)百分點(diǎn)，100萬(wàn)以上城市人口比重還將提高7.6個(gè)百分點(diǎn)，而1000萬(wàn)以上的城市人口增長(zhǎng)仍然最快，提高3.7個(gè)百分點(diǎn)。

從國(guó)內(nèi)歷程看，大城市對(duì)人口城鎮(zhèn)化的貢獻(xiàn)率也是不斷上升的。根據(jù)第六次全國(guó)人口普查(2010年)數(shù)據(jù)，從城市數(shù)量看，1990年到2010年的20年間，市區(qū)常住人口超過(guò)50萬(wàn)的城市從59個(gè)增加到242個(gè)，20年凈增加了183個(gè)，占城市總數(shù)的比重由12.6%提升到36.8%。其中，市區(qū)常住人口超過(guò)1000萬(wàn)人的城市從無(wú)到有，增加了6個(gè)，500萬(wàn)～1000萬(wàn)人的城市從2個(gè)增加到10個(gè)，200萬(wàn)～500萬(wàn)人的城市從7個(gè)增加到37個(gè)，100萬(wàn)～200萬(wàn)人的城市從22個(gè)增加到83個(gè)，50萬(wàn)～100萬(wàn)人的城市從28個(gè)增加到106個(gè)。從不同規(guī)模城市對(duì)全國(guó)城鎮(zhèn)化的貢獻(xiàn)看，1990年到2011年的21年間，50萬(wàn)人口以上城市的貢獻(xiàn)從27%提高到46.1%，提高了19個(gè)百分點(diǎn)；20萬(wàn)～50萬(wàn)人口城市的貢獻(xiàn)從12.1%提高到13.9%，提高1個(gè)多百分點(diǎn)；而20萬(wàn)人口以下城市的貢獻(xiàn)則從10.7%降低到3.6%，下降7個(gè)百分；小城鎮(zhèn)的貢獻(xiàn)則從50.2%降低到36.4%，下降近14個(gè)百分點(diǎn)。

從政策取向看，1980年《全國(guó)城市規(guī)劃工作會(huì)議紀(jì)要》提出，“控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中等城市，積極發(fā)展小城市”的基本方針，1990年《城市規(guī)劃法》繼續(xù)提出“國(guó)家實(shí)行嚴(yán)格控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中等城市和小城市的方針”；而那時(shí)大城市的標(biāo)準(zhǔn)是人口超過(guò)50萬(wàn)。直至2001年經(jīng)全國(guó)人大批準(zhǔn)的“十五”計(jì)劃綱要取消了“嚴(yán)格控制大城市規(guī)模的方針”，提出要“走符合我國(guó)國(guó)情、大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的多樣化城鎮(zhèn)化道路”。之后的“十一五”、“十二五”、“十三五”規(guī)劃綱要，在繼續(xù)堅(jiān)持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的基礎(chǔ)上，提出要把城市群作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)。同時(shí)，鑒于1990年《城市規(guī)劃法》中提出的大中小和特大城市的劃分標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)嚴(yán)重不適應(yīng)我國(guó)城鎮(zhèn)化的發(fā)展現(xiàn)狀和發(fā)展態(tài)勢(shì)，2014年國(guó)務(wù)院重新頒布了新的城市劃分標(biāo)準(zhǔn)，將原來(lái)的四類調(diào)整為五類七檔，明確城區(qū)常住人口50萬(wàn)以上的為中等城市，100萬(wàn)以上的為大城市，500萬(wàn)以上的為特大城市，1000萬(wàn)以上的為超大城市。

之所以列舉以上三組不同視角的數(shù)據(jù)，是想說(shuō)明，城鎮(zhèn)化有其客觀的規(guī)律，城市的生成發(fā)展也有其自身的規(guī)律，無(wú)論我們喜歡還是不喜歡，客觀規(guī)律都在起主導(dǎo)作用。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，我們?cè)谥匾曅〕擎?zhèn)、發(fā)展小城鎮(zhèn)的同時(shí)，應(yīng)該看到發(fā)展大城市、特大城市對(duì)于解決人口城鎮(zhèn)化問(wèn)題的極端重要性。我們?cè)陉P(guān)注“大城市病”的同時(shí)，同樣不能回避“小城鎮(zhèn)病”的問(wèn)題。由于小城鎮(zhèn)量大面廣，規(guī)模不經(jīng)濟(jì)的局限性，集聚產(chǎn)業(yè)和人口功能弱，如果“遍地開(kāi)花、一哄而上”，對(duì)水土資源的消耗、對(duì)生態(tài)環(huán)境的破壞，處理起來(lái)可能比“大城市病”更難。為此，我們?nèi)ツ陮ｉT(mén)出臺(tái)《關(guān)于加快美麗特色?。ǔ牵╂?zhèn)建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，目的就是為了規(guī)范和引導(dǎo)各地特色?。ǔ牵╂?zhèn)建設(shè)沿著正確的軌道前行。

第二，如何避免特色?。ǔ牵╂?zhèn)建設(shè)“穿新鞋走老路”？

自上世紀(jì)80年代初，費(fèi)孝通先生提出“小城鎮(zhèn)，大問(wèn)題”這個(gè)命題以來(lái)，“小城鎮(zhèn)，大戰(zhàn)略”曾經(jīng)在祖國(guó)大地紅極一時(shí)。30多年過(guò)去了，我們今天再提“小城鎮(zhèn)，大夢(mèng)想”的時(shí)候，很有必要對(duì)過(guò)去走過(guò)的歷程進(jìn)行理性的反思和討論。盡管今天的城鎮(zhèn)化要解決的核心問(wèn)題仍然是人的問(wèn)題，但城鎮(zhèn)化面臨的時(shí)代背景和內(nèi)外部環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了根本變化，城鎮(zhèn)化發(fā)展的推動(dòng)力也已經(jīng)不再是當(dāng)年“村村點(diǎn)火、戶戶冒煙”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，低成本、高消耗、高排放的城鎮(zhèn)化快速發(fā)展模式已經(jīng)難以為繼，城鎮(zhèn)化進(jìn)入了由速度型向質(zhì)量型轉(zhuǎn)型的新階段。

在城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型的大背景下，發(fā)展特色小鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)，必須創(chuàng)新思路、創(chuàng)新方法、創(chuàng)新機(jī)制，防止“穿新鞋走老路”。在這方面，浙江先行一步，創(chuàng)造了一個(gè)非鎮(zhèn)非區(qū)的特色小鎮(zhèn)概念，核心是聚焦傳統(tǒng)經(jīng)典產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，“螺絲殼里做道場(chǎng)”，“產(chǎn)城人文”融合做文章，打造“雙創(chuàng)”新平臺(tái)。其他地區(qū)也進(jìn)行了形態(tài)各異的探索，積累了一些經(jīng)驗(yàn)，但多數(shù)限于行政建制鎮(zhèn)的范疇。目前我們所討論的特色?。ǔ牵╂?zhèn)，實(shí)際上包含了特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)兩種不同的形態(tài)，但無(wú)論是特色小鎮(zhèn)還是特色小城鎮(zhèn)建設(shè)，都要防止“穿新鞋走老路”。

防止走老路，首先要堅(jiān)持因地制宜、分類施策，切忌“東施效顰”、一哄而上。“十五”以來(lái)，我們一直倡導(dǎo)小城鎮(zhèn)要“有重點(diǎn)地發(fā)展”。所謂有重點(diǎn)地發(fā)展，總要求是“控制數(shù)量、提高質(zhì)量，節(jié)約用地、體現(xiàn)特色”，這是針對(duì)小城鎮(zhèn)數(shù)量多、質(zhì)量差，占地多、形象差等問(wèn)題提出的。有重點(diǎn)地發(fā)展，還要求針對(duì)不同類型的小城鎮(zhèn)分類施策。大城市周邊的重點(diǎn)鎮(zhèn)，要加強(qiáng)與城市發(fā)展的統(tǒng)籌規(guī)劃與功能配套，逐步發(fā)展成為衛(wèi)星城。具有特色資源、區(qū)位優(yōu)勢(shì)的小城鎮(zhèn)，要培育成為休閑旅游、商貿(mào)物流、智能制造、科技教育、民俗文化傳承的專業(yè)特色鎮(zhèn)。遠(yuǎn)離中心城市的小城鎮(zhèn)，要完善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，發(fā)展成為服務(wù)農(nóng)村、帶動(dòng)周邊的綜合性小城鎮(zhèn)。同時(shí)，還要兼顧特色小鎮(zhèn)和人口5萬(wàn)以上的特大鎮(zhèn)兩種新形態(tài)，這兩種新形態(tài)反映的是集聚效應(yīng)和規(guī)模效應(yīng)。

防止走老路，要堅(jiān)持特色立鎮(zhèn)，特別是特色產(chǎn)業(yè)建鎮(zhèn)、強(qiáng)鎮(zhèn)、富鎮(zhèn)。通過(guò)立足資源稟賦、區(qū)位環(huán)境、歷史文化、產(chǎn)業(yè)集聚等特色，構(gòu)建特色優(yōu)勢(shì)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，延伸產(chǎn)業(yè)鏈、提升價(jià)值鏈，在差異定位和領(lǐng)域細(xì)分中構(gòu)建小鎮(zhèn)大產(chǎn)業(yè)的格局；通過(guò)發(fā)揮小城鎮(zhèn)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新成本低、進(jìn)入門(mén)檻低、各項(xiàng)束縛少、生態(tài)環(huán)境好的優(yōu)勢(shì)，打造“雙創(chuàng)”的有效平臺(tái)和載體，提升特色小鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)競(jìng)爭(zhēng)力和吸引力，集聚更多的產(chǎn)業(yè)和人口，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

防止走老路，更需要堅(jiān)持以人為本，圍繞人的城鎮(zhèn)化，統(tǒng)籌生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間布局，完善城鎮(zhèn)功能，補(bǔ)齊城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境短板，打造宜居宜業(yè)環(huán)境，提高人民群眾獲得感和幸福感。而不是脫實(shí)向虛，搞形象工程，搞以房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)為主導(dǎo)的造城運(yùn)動(dòng)，形成新的“空鎮(zhèn)”、“鬼鎮(zhèn)”。

第三，如何正確處理特色?。ǔ牵╂?zhèn)建設(shè)中政府與市場(chǎng)的關(guān)系？

推進(jìn)特色小鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)建設(shè)，最重要的是要處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系。上世紀(jì)90年代始，我們?cè)凇敖?jīng)營(yíng)城市”的理念引導(dǎo)下，政府既擔(dān)當(dāng)城市管理者的角色，又充當(dāng)城市經(jīng)營(yíng)者的角色。這種集經(jīng)營(yíng)與管理于一體的模式，盡管在一定時(shí)期取得了巨大成效，但“重建設(shè)輕管理”等問(wèn)題也越來(lái)越凸顯。尤其是隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，政府在城市經(jīng)營(yíng)中的局限性越來(lái)越大，已經(jīng)影響到城市建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展。同時(shí)，近年來(lái)一些地方引入企業(yè)參與城鎮(zhèn)建設(shè)運(yùn)營(yíng)取得了不少經(jīng)驗(yàn)，比如，華夏幸?；鶚I(yè)以PPP模式建設(shè)河北固安產(chǎn)業(yè)新城，隆基泰和以產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈模式經(jīng)營(yíng)河北白溝新型城鎮(zhèn)，蛟龍集團(tuán)以企業(yè)化方式管理運(yùn)作成都雙流工業(yè)園區(qū)，國(guó)開(kāi)金融以市民農(nóng)莊模式推動(dòng)城鄉(xiāng)一體發(fā)展等。這些案例的基本特征是：政府重新定義了在中小城市建設(shè)經(jīng)營(yíng)管理中的職能，不再“大包大攬”，而是主動(dòng)“瘦身”，將城市具體建設(shè)經(jīng)營(yíng)交由專業(yè)化企業(yè)，多數(shù)公共服務(wù)供給也通過(guò)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)來(lái)實(shí)現(xiàn)，政府主要擔(dān)當(dāng)好城市管理者、監(jiān)督者的角色。這種將城市經(jīng)營(yíng)和管理分開(kāi)的模式，充分發(fā)揮了企業(yè)在資本融資、產(chǎn)業(yè)招商和城市經(jīng)營(yíng)方面的優(yōu)勢(shì)，解決了政府融資渠道有限、經(jīng)營(yíng)城市效率不高等問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)了政府管理服務(wù)、企業(yè)專業(yè)化經(jīng)營(yíng)、市場(chǎng)主體價(jià)值創(chuàng)造的有機(jī)統(tǒng)一。我認(rèn)為，這是一種共贏、多贏、可持續(xù)的模式。

“千企千鎮(zhèn)工程”，實(shí)質(zhì)上也是上述思路在特色?。ǔ牵╂?zhèn)建設(shè)中的借鑒和運(yùn)用。我們開(kāi)展“千企千鎮(zhèn)工程”的主要目的是要厘清政府和市場(chǎng)的關(guān)系，充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，充分調(diào)動(dòng)市場(chǎng)主體的積極性，避免政府“大包大攬”；是要按照“政府引導(dǎo)、企業(yè)主體、市場(chǎng)化運(yùn)作”的新型模式，搭建?。ǔ牵╂?zhèn)與企業(yè)主體有效對(duì)接平臺(tái)，引導(dǎo)社會(huì)資本參與美麗特色?。ǔ牵╂?zhèn)建設(shè)，促進(jìn)鎮(zhèn)企融合發(fā)展、共同成長(zhǎng)。這是政企銀社聯(lián)動(dòng)推進(jìn)特色?。ǔ牵╂?zhèn)可持續(xù)發(fā)展的一種新探索。創(chuàng)新的實(shí)踐已經(jīng)起步，改革的成效還有待時(shí)間的檢驗(yàn)。我們熱情歡迎關(guān)心、關(guān)注、支持特色?。ǔ牵╂?zhèn)建設(shè)的社會(huì)各界，特別是新聞媒體界的朋友們，持續(xù)跟蹤監(jiān)督“千企千鎮(zhèn)工程”實(shí)施情況，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，提出建議。

謝謝大家！