兩部門關(guān)于推進農(nóng)業(yè)領(lǐng)域政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見

國家發(fā)展改革委 農(nóng)業(yè)部關(guān)于推進
農(nóng)業(yè)領(lǐng)域政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見
發(fā)改農(nóng)經(jīng)[2016]2574號

各?。▍^(qū)、市）發(fā)展改革委、農(nóng)業(yè)（農(nóng)牧、農(nóng)機、畜牧、獸醫(yī)、農(nóng)墾、漁業(yè)）廳（局、委、辦）、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團發(fā)展改革委、農(nóng)業(yè)局：

農(nóng)業(yè)承擔著保障國家糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品供給，促進農(nóng)民增收的重要任務(wù)。深化農(nóng)業(yè)投融資體制改革，加強農(nóng)業(yè)領(lǐng)域政府與社會資本合作，對于多渠道增加農(nóng)業(yè)投入，推動農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，促進農(nóng)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展具有重要意義。根據(jù)《中共中央 國務(wù)院關(guān)于深化投融資體制改革的意見》（中發(fā)〔2016〕18號）、《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2014〕60號）等文件要求，現(xiàn)就推進農(nóng)業(yè)領(lǐng)域政府和社會資本合作提出如下意見：

一、總體要求

（一）指導(dǎo)思想。深入貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，按照黨中央、國務(wù)院決策部署，以創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享發(fā)展理念為指導(dǎo)，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用，健全配套政策體系，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入體制機制，大力推進農(nóng)業(yè)領(lǐng)域政府和社會資本合作（簡稱PPP），提升農(nóng)業(yè)投資整體效率與效益，為加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提供有力支撐。

（二）基本原則。

——政府引導(dǎo)，公益導(dǎo)向。各級政府做好政策制定、發(fā)展規(guī)劃、指導(dǎo)服務(wù)和市場監(jiān)管，加快從農(nóng)業(yè)領(lǐng)域公共產(chǎn)品的直接“提供者”，向社會資本“合作者”和項目“監(jiān)管者”轉(zhuǎn)變。在明確政府職能的前提下，以增強農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給能力為目標，積極引入社會資本合作，強化績效評價和項目監(jiān)管，實現(xiàn)公共利益最大化。

——市場運作，公平競爭。注重市場的資源配置功能，明確社會資本平等的市場主體地位，通過市場機制吸引社會資本合作。降低社會資本準入門檻，破除企業(yè)進入、退出農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的壁壘，營造寬松、規(guī)范的政策環(huán)境。

——因地制宜，試點先行。根據(jù)農(nóng)業(yè)項目特點，通過合理約定，建立風(fēng)險分擔和投資回報機制，確保社會資本投入回報，推進社會資本參與農(nóng)業(yè)項目投融資、建設(shè)和管護。選擇重點領(lǐng)域、重點項目先行試點探索，及時總結(jié)經(jīng)驗，完善相關(guān)政策，形成可復(fù)制、可推廣的合作模式。

二、重點領(lǐng)域與路徑

（一）重點領(lǐng)域。拓寬社會資本參與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)的領(lǐng)域和范圍，重點支持社會資本開展高標準農(nóng)田、種子工程、現(xiàn)代漁港、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全檢測及追溯體系、動植物保護等農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)；引導(dǎo)社會資本參與農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用、農(nóng)業(yè)面源污染治理、規(guī)?；笮驼託?、農(nóng)業(yè)資源環(huán)境保護與可持續(xù)發(fā)展等項目；鼓勵社會資本參與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)、農(nóng)業(yè)物聯(lián)網(wǎng)與信息化、農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場、旅游休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展。

（二）明確規(guī)程。地方政府從當?shù)亟?jīng)濟社會與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展需要出發(fā)，根據(jù)“十三五”全國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化規(guī)劃，確定本地區(qū)政府和社會資本合作的重點領(lǐng)域及其模式。根據(jù)具體項目的性質(zhì)和特點，由當?shù)卣鞴懿块T或其委托的相關(guān)單位作為PPP項目實施機構(gòu)，負責項目的準備及實施。科學(xué)界定政府與社會資本的權(quán)利職責，規(guī)范項目投資管理和實施程序，明確操作規(guī)則與機制。鼓勵地方政府采用資本金注入的方式投資農(nóng)業(yè)領(lǐng)域PPP項目，并明確出資人代表，參與項目準備及實施工作。

（三）合作責任。地方政府主導(dǎo)推動開展工作，建立農(nóng)業(yè)領(lǐng)域PPP項目建設(shè)的部門協(xié)調(diào)推進機制，強化政策指導(dǎo)與服務(wù)；積極推進體制機制創(chuàng)新與政策創(chuàng)設(shè)，為社會資本獲得合理回報創(chuàng)造條件。各類符合條件的國有企業(yè)、民營企業(yè)、外商投資企業(yè)、混合所有制企業(yè)，以及其他投資、經(jīng)營主體均享有依法依規(guī)平等參與的權(quán)利；開展合作后要進一步依法完善企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，不斷增強法制意識和履約能力，提升運營效率。

三、項目管理

（一）項目儲備。各地發(fā)展改革部門會同農(nóng)業(yè)部門，對重大農(nóng)業(yè)項目進行分類匯總，在投資項目在線審批監(jiān)管平臺（重大建設(shè)項目庫）基礎(chǔ)上，建立本地區(qū)農(nóng)業(yè)PPP項目儲備庫，建立貫通各地區(qū)、各部門的農(nóng)業(yè)PPP項目信息平臺。入庫情況作為安排政府投資、確定與調(diào)整價格、發(fā)行企業(yè)債券及享受專項優(yōu)惠政策的重要依據(jù)。

（二）審批流程。各地發(fā)展改革部門、農(nóng)業(yè)部門會同相關(guān)部門建立農(nóng)業(yè)PPP項目實施方案聯(lián)評聯(lián)審機制，對提出申請的農(nóng)業(yè)建設(shè)項目從項目建設(shè)必要性、PPP模式適用性、價格合理性等方面進行審查，必要時組織相關(guān)專家進行評議或委托第三方專業(yè)機構(gòu)出具評估意見。一般性政府投資項目，其PPP實施方案可結(jié)合可研報告審批一并審查審批；實行核準制或備案制的企業(yè)投資項目，在完成核準或備案后，實施機構(gòu)依據(jù)相關(guān)要求完善和確定PPP實施方案，再進行審查審批。通過實施方案審查的項目，可以開展下一步工作；按規(guī)定需報當?shù)卣鷾实模诋數(shù)卣鷾屎箝_展下一步工作。

（三）合作伙伴選擇。嚴格依據(jù)《招標投標法》、《政府采購法》相關(guān)法律法規(guī)，采取公開招標、邀請招標、競爭性談判等多種形式，擇優(yōu)選擇具有相應(yīng)運營管理經(jīng)驗、專業(yè)水平、投融資能力以及信用狀況良好的社會資本方作為合作伙伴，組織項目實施。社會資本方遴選結(jié)果要及時公告或公示，并明確申訴渠道和方式。社會資本方可依法設(shè)立項目公司。政府指定了出資人代表的，項目公司由政府出資人代表與社會資本方共同成立。

（四）加強項目監(jiān)管。政府及其部門應(yīng)根據(jù)PPP項目合同及有關(guān)規(guī)定，建立項目全生命周期管理機制，實行全過程管理。加強可行性研究、招標投標、合同簽訂、項目建設(shè)和運營等方面的全程監(jiān)督，監(jiān)督內(nèi)容包括項目公司或社會資本方履行PPP項目建設(shè)責任等，確保項目建設(shè)質(zhì)量。提升項目管理水平，切實做好項目分類管理、動態(tài)監(jiān)測、及時更新等各項工作。

（五）開展績效評價。鼓勵引進第三方評價機構(gòu)，制定PPP項目績效評價方案，對項目建設(shè)運營質(zhì)量以及資金使用效率等方面進行綜合評價。績效評價結(jié)果應(yīng)作為項目公司或社會資本方取得項目回報的依據(jù)。項目移交完成之后，適時開展項目后評價工作，評價結(jié)果及時反饋給項目利益相關(guān)方，并按有關(guān)規(guī)定公開。

（六）規(guī)范退出程序。項目建設(shè)過程中，如遇不可抗力或違約事件導(dǎo)致項目提前終止時，項目實施機構(gòu)要及時做好接管，保障項目設(shè)施持續(xù)運行。政府和社會資本合作期滿后，按照合同約定，妥善做好項目移交。積極構(gòu)建多元化退出機制，為社會資本提供規(guī)范化、市場化的退出方式。

四、政策支持

（一）加強政府農(nóng)業(yè)投資引導(dǎo)。轉(zhuǎn)變政府農(nóng)業(yè)投入方式，積極探索通過投資補助、資本金注入等方式支持農(nóng)業(yè)PPP項目，強化政府投資的撬動和引導(dǎo)作用。對同類農(nóng)業(yè)項目，在同等條件下中央投資按照有關(guān)管理辦法和程序要求，積極支持引入社會資本的PPP項目。使用各類政府投資的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目，應(yīng)納入三年滾動政府投資計劃。

（二）加快農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。著力推進農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資、確權(quán)到戶和股份合作制改革。對已建成的重大農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施開展確權(quán)試點，政府投資形成的資產(chǎn)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員集體所有，社會資本投資的資產(chǎn)歸投資者所有。建立健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，引導(dǎo)農(nóng)村土地、集體資產(chǎn)及農(nóng)業(yè)設(shè)施等產(chǎn)權(quán)規(guī)范流轉(zhuǎn)交易。開展經(jīng)營性集體資產(chǎn)折股量化到戶試點，探索農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施集體所有和發(fā)展股份合作經(jīng)營的有效實現(xiàn)形式。

（三）創(chuàng)新金融服務(wù)與支持方式。著力提高農(nóng)業(yè)PPP項目投融資效率，鼓勵金融機構(gòu)通過債權(quán)、股權(quán)、資產(chǎn)支持計劃等多種方式，支持農(nóng)業(yè)PPP項目。鼓勵金融機構(gòu)加大金融產(chǎn)品和服務(wù)創(chuàng)新力度，開展投貸聯(lián)動、投貸保貼一體化等投融資模式試點；探索以項目預(yù)期收益或整體資產(chǎn)用作貸款抵（質(zhì)）押擔保。

（四）建立合理投資回報機制。積極探索優(yōu)化準公益性與公益性農(nóng)業(yè)項目的多種付費模式。采取資本金注入、直接投資、投資補助、貸款貼息等多種方式，實現(xiàn)社會資本的合理投資回報。完善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施使用價格制定與調(diào)整機制，合理確定價格收費標準。

（五）完善風(fēng)險防控和分擔機制。建立分工明確的風(fēng)險防控機制，政府負責防范和化解政策風(fēng)險，項目公司或社會資本方承擔工程建設(shè)成本、質(zhì)量、進度等風(fēng)險，自然災(zāi)害等不可抗力風(fēng)險由政府和社會資本共同承擔。逐步建立完善全生命周期風(fēng)險防控與識別體系，鼓勵保險機構(gòu)根據(jù)項目建設(shè)、運營的需求開發(fā)相應(yīng)保險產(chǎn)品。加快完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營保險，探索開展特色優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品價格指數(shù)保險，以及貸款保證保險和信用保險等業(yè)務(wù)。鼓勵有條件的地方對設(shè)施農(nóng)業(yè)、農(nóng)機具等保險保費予以補貼。

（六）保障項目用地需要。加強耕地資源的保護與利用，各地要在土地利用總體規(guī)劃中統(tǒng)籌考慮項目建設(shè)需要。鼓勵社會資本通過整理復(fù)墾增加耕地面積，落實耕地占補平衡，合理安排項目建設(shè)用地供給。

五、試點示范

（一）確定試點示范領(lǐng)域。鼓勵各地圍繞重點領(lǐng)域，選擇適合當?shù)靥攸c、對農(nóng)業(yè)發(fā)展有示范帶動作用、需求長期穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)項目開展試點，探索合作機制。

（二）抓好試點示范關(guān)鍵環(huán)節(jié)。地方政府要加強對試點項目實施必要性、可行性和具體操作模式的論證，明確項目實施主體和責任，建立合理的投資回報和風(fēng)險分擔機制，構(gòu)建高效的監(jiān)管模式。

（三）做好試點項目評價總結(jié)。及時做好試點項目后評價和績效評價，總結(jié)成功經(jīng)驗，形成可復(fù)制模式，逐步推廣。試點情況要及時報送國家發(fā)展改革委、農(nóng)業(yè)部。

六、組織保障

（一）加強組織領(lǐng)導(dǎo)。各地要切實提高認識，把農(nóng)業(yè)領(lǐng)域政府與社會資本合作作為創(chuàng)新農(nóng)業(yè)投融資機制的一項重要任務(wù)來抓。各級發(fā)改、農(nóng)業(yè)等部門要明確各自職責分工，抓好工作部署，落實工作責任，及時研究解決合作項目建設(shè)運行中的重大問題。各地要依據(jù)當?shù)貙嶋H情況制定實施細則，并抄送國家發(fā)展改革委與農(nóng)業(yè)部。

（二）優(yōu)化政策環(huán)境。各地要細化落實各項扶持政策，切實為社會資本進入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域創(chuàng)造公平有序的市場環(huán)境和保障有力的政策支持體系。切實加大對農(nóng)業(yè)投入力度，加快涉農(nóng)投資整合，強化農(nóng)業(yè)領(lǐng)域信用體系建設(shè)，優(yōu)化投資環(huán)境。根據(jù)項目實施情況，探索創(chuàng)設(shè)適合區(qū)域特點的具體政策，進一步提高社會資本進入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的積極性。

（三）加強宣傳引導(dǎo)。積極宣傳引導(dǎo)社會資本參與農(nóng)業(yè)領(lǐng)域項目建設(shè)，為相關(guān)責任主體和實施主體做好政策解釋。認真總結(jié)試點經(jīng)驗與典型案例，營造良好的社會環(huán)境和輿論氛圍，推動農(nóng)業(yè)領(lǐng)域政府與社會資本合作。

國家發(fā)展改革委
農(nóng) 業(yè) 部