財(cái)政部發(fā)布第三批政府和社會(huì)資本合作
示范項(xiàng)目分析報(bào)告

在社會(huì)各界的支持和各部委通力合作下，財(cái)政部于2016年9月組織完成了第三批示范項(xiàng)目的評(píng)審工作，并于10月13日發(fā)布了第三批示范項(xiàng)目名單。

與前兩批相比，2016年第三批示范項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)了多個(gè)首次：首次與相關(guān)行業(yè)部委聯(lián)合組織申報(bào)、評(píng)審和發(fā)布，鼓勵(lì)部委申報(bào)和推薦，鼓勵(lì)地方各級(jí)行業(yè)部門(mén)與財(cái)政部門(mén)聯(lián)合申報(bào)和初選，調(diào)動(dòng)了各行業(yè)部門(mén)積極性；首次事前全面公開(kāi)了評(píng)審程序和標(biāo)準(zhǔn)，增加了規(guī)范性和透明度；首次通過(guò)PPP綜合信息平臺(tái)實(shí)現(xiàn)線(xiàn)上申報(bào)和評(píng)審，限定地方申報(bào)數(shù)量，申報(bào)數(shù)量、質(zhì)量和效率得以進(jìn)一步提升；評(píng)審程序上增加了形式審查環(huán)節(jié)，對(duì)項(xiàng)目材料完整性、規(guī)范性把關(guān)更嚴(yán)；行業(yè)劃分更為精確，共分成交通、市政、農(nóng)林水利與環(huán)境保護(hù)、綜合開(kāi)發(fā)、社會(huì)事業(yè)等8個(gè)評(píng)審組，每組評(píng)審任務(wù)較為均衡，保障了更好的評(píng)審質(zhì)量；專(zhuān)家組成上，吸納了更多行業(yè)專(zhuān)家，每個(gè)組由部委推薦的行業(yè)專(zhuān)家3名以及專(zhuān)家?guī)熘挟a(chǎn)生的政策、法律、財(cái)務(wù)、咨詢(xún)專(zhuān)家各1名，專(zhuān)家組成更專(zhuān)業(yè)、更多元，可以更好把握行業(yè)方向、全面審視項(xiàng)目；首次引入了部委觀察員制度，并通過(guò)系統(tǒng)隨機(jī)抽選評(píng)審專(zhuān)家，評(píng)審的公平性和公正性得以進(jìn)一步加強(qiáng)。

總體來(lái)看，第三批示范項(xiàng)目評(píng)審中，各地各部門(mén)重視程度和積極性更高，申報(bào)準(zhǔn)備更加充分，評(píng)審工作更加科學(xué)、規(guī)范、高效、透明，項(xiàng)目數(shù)量更多、質(zhì)量更好、類(lèi)型更豐富、覆蓋領(lǐng)域更廣，項(xiàng)目的行業(yè)引領(lǐng)、區(qū)域帶動(dòng)和創(chuàng)新示范效應(yīng)更強(qiáng)，實(shí)現(xiàn)了從財(cái)政部示范到全國(guó)示范的升級(jí)。

現(xiàn)對(duì)第三批示范項(xiàng)目情況進(jìn)行簡(jiǎn)要分析。

一、項(xiàng)目總體情況

本次共有34個(gè)省、自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)和中央部委的1174個(gè)項(xiàng)目申報(bào)第三批示范項(xiàng)目，涉及總投資近2.3萬(wàn)億元，申報(bào)項(xiàng)目數(shù)和總投資額均超過(guò)前兩批示范項(xiàng)目申報(bào)之和。值得說(shuō)明的是，此次申報(bào)明確要求各省申報(bào)項(xiàng)目數(shù)上限為50個(gè)，共有13個(gè)省份滿(mǎn)額申報(bào)，由此推測(cè)，如果沒(méi)有申報(bào)限制，此次申報(bào)示范項(xiàng)目的數(shù)量和投資規(guī)模會(huì)更高，一定程度上表明，前兩批項(xiàng)目的示范效果初顯，PPP模式已經(jīng)得到越來(lái)越廣泛的關(guān)注與運(yùn)用。

經(jīng)過(guò)評(píng)審，共有516個(gè)示范項(xiàng)目脫穎而出，占全部申報(bào)項(xiàng)目的44%，投資總額逾1.17萬(wàn)億元。相較于第二批示范項(xiàng)目，項(xiàng)目數(shù)量翻番，投資額增加逾八成。

圖1顯示了本次示范項(xiàng)目投資規(guī)模分布情況，具體而言，1-5億元區(qū)間的項(xiàng)目數(shù)量最多，為168個(gè)，5-10億元區(qū)間的項(xiàng)目為111個(gè)，二者占比達(dá)54%；投資規(guī)模在1億元以下的項(xiàng)目有18個(gè)，具體包括市政工程類(lèi)12個(gè)、醫(yī)療衛(wèi)生類(lèi)2個(gè)、科技類(lèi)2個(gè)、生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)類(lèi)1個(gè)、養(yǎng)老類(lèi)1個(gè)；100億元以上的項(xiàng)目有21個(gè)，具體包括交通運(yùn)輸類(lèi)15個(gè)、市政工程類(lèi)4個(gè)（全部為軌道交通）、城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)類(lèi)1個(gè)、生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)類(lèi)1個(gè)。從項(xiàng)目規(guī)模上看，本次示范項(xiàng)目體現(xiàn)出兩個(gè)特點(diǎn)：一是以中小型項(xiàng)目為主，這類(lèi)項(xiàng)目進(jìn)入的門(mén)檻較低，更能吸引民營(yíng)資本參與；二是大型項(xiàng)目主要集中在交通領(lǐng)域，這類(lèi)項(xiàng)目投資額巨大，也一直是較為成熟的PPP模式適用領(lǐng)域。

圖1 第三批示范項(xiàng)目投資規(guī)模分布

二、行業(yè)集中度較高，覆蓋范圍進(jìn)一步擴(kuò)展

（一）項(xiàng)目覆蓋一級(jí)行業(yè)情況

第三批示范項(xiàng)目覆蓋了能源、交通運(yùn)輸、水利建設(shè)、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)、市政工程、城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、旅游、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化、體育、社會(huì)保障和其他18個(gè)一級(jí)行業(yè)。其中，市政工程、交通運(yùn)輸、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)、城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)四類(lèi)行業(yè)項(xiàng)目數(shù)最多，占比分別為43%、12%、9%、6%，合計(jì)占比達(dá)70%；交通運(yùn)輸、市政工程、城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)的投資額最大，占比分別為43%、27%、10%、7%，合計(jì)占比達(dá)87%。不難看出，無(wú)論是項(xiàng)目數(shù)還是投資規(guī)模，這四類(lèi)一級(jí)行業(yè)占比均超過(guò)2/3，說(shuō)明第三批示范項(xiàng)目的行業(yè)集中度較高。各行業(yè)項(xiàng)目數(shù)及投資額如圖2、圖3所示。

圖2 第三批示范項(xiàng)目行業(yè)分布

圖3 第三批示范項(xiàng)目投資規(guī)模及其比例

如圖4所示，從行業(yè)類(lèi)型看，與第二批相比，第三批示范項(xiàng)目增加了林業(yè)和農(nóng)業(yè)兩個(gè)一級(jí)行業(yè)，而且除醫(yī)療衛(wèi)生和社會(huì)保障類(lèi)項(xiàng)目有所減少外，其他行業(yè)的項(xiàng)目數(shù)量都有不同程度的增長(zhǎng)，其中：占比最大的四類(lèi)行業(yè)—市政工程，交通運(yùn)輸、生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)、城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)—增加項(xiàng)目數(shù)量最多，分別為141、42、33、28個(gè)；旅游和科技類(lèi)項(xiàng)目數(shù)量增長(zhǎng)速度最快，增長(zhǎng)率分別達(dá)到600%和430%。

圖4第三批與第二批示范項(xiàng)目一級(jí)行業(yè)數(shù)量分布

如圖5所示，從投資金額上看，交通運(yùn)輸類(lèi)項(xiàng)目總投資規(guī)模超過(guò)5000億元，其次為市政工程類(lèi)項(xiàng)目，總投資額超過(guò)3000億元，兩者占比超過(guò)70%。與第二批相比，第三批示范項(xiàng)目中交通運(yùn)輸、城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)類(lèi)項(xiàng)目的投資金額大幅提升。新增投資額分別為4164、794、540億元；市政工程、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障和其他類(lèi)項(xiàng)目投資金額有所減少。

圖5第三批與第二批示范項(xiàng)目一級(jí)行業(yè)投資額分布

（二）項(xiàng)目覆蓋二級(jí)行業(yè)情況

第三批示范項(xiàng)目共覆蓋了58個(gè)二級(jí)行業(yè)，現(xiàn)對(duì)項(xiàng)目數(shù)和投資規(guī)模占比最多的前三類(lèi)一級(jí)行業(yè)做具體分析。

1、市政工程類(lèi)

市政工程類(lèi)項(xiàng)目共計(jì)223個(gè)，投資總額3205.96億元，項(xiàng)目數(shù)量占比43%，投資總額占比27%。

如圖6所示，對(duì)應(yīng)二級(jí)行業(yè)項(xiàng)目數(shù)量前5位分別是市政道路項(xiàng)目43個(gè)，占比19%；污水處理項(xiàng)目40個(gè)，占比18%；管網(wǎng)項(xiàng)目31個(gè)，占比14%；垃圾處理項(xiàng)目31個(gè)，占比14%；供水項(xiàng)目24個(gè)，占比11%。前5位項(xiàng)目總數(shù)占比76%。

投資總額前5位分別是軌道交通項(xiàng)目850.6億元，占比26.5%、管網(wǎng)項(xiàng)目838.68億元，占比26.2%、市政道路項(xiàng)目576.79億元，占比18.0%、海綿城市項(xiàng)目208.9億元，占比6.5%、污水處理項(xiàng)目181.37億元，占比5.7%；前5位投資總額占比82.9%。

圖6市政工程類(lèi)項(xiàng)目二級(jí)行業(yè)項(xiàng)目數(shù)量及其比例

與第二批示范項(xiàng)目相比，新增項(xiàng)目141個(gè)，其中市政道路、污水處理、垃圾處理、管網(wǎng)、供水5個(gè)二級(jí)行業(yè)的新增項(xiàng)目較多，分別為37個(gè)、22個(gè)、19個(gè)、19個(gè)、16個(gè)，占新增項(xiàng)目的80.1%；但投資額減少198億元，其中軌道交通類(lèi)項(xiàng)目投資額大幅降低，降幅達(dá)62.7%，污水處理類(lèi)項(xiàng)目也小幅下降。在項(xiàng)目數(shù)量大幅增加的情況下，投資規(guī)模反而減少，說(shuō)明第三批示范項(xiàng)目市政工程類(lèi)項(xiàng)目體量普遍較小，這也與第三批示范項(xiàng)目整體以中小型項(xiàng)目為主的特點(diǎn)相吻合。

第三批與第二批市政工程類(lèi)項(xiàng)目數(shù)量和投資額對(duì)比情況如圖7、圖8所示。

圖7第三批與第二批示范項(xiàng)目市政工程類(lèi)項(xiàng)目數(shù)量對(duì)比

圖8第三批與第二批示范項(xiàng)目市政工程類(lèi)項(xiàng)目投資額對(duì)比

2、交通運(yùn)輸類(lèi)

交通運(yùn)輸類(lèi)項(xiàng)目共計(jì)62個(gè)，投資總額5065.9億元，項(xiàng)目數(shù)量占比12%，投資總額占比43.3%。

如圖9所示，對(duì)應(yīng)二級(jí)行業(yè)項(xiàng)目數(shù)量前5位分別是高速公路項(xiàng)目26個(gè)，占比42%；一級(jí)公路項(xiàng)目16個(gè)，占比26%；橋梁和其他類(lèi)項(xiàng)目各4個(gè)，各占比6%；鐵路項(xiàng)目（不含軌道交通）和港口碼頭項(xiàng)目各3個(gè)，各占比5%。前5位項(xiàng)目總數(shù)占比90%。

投資總額前5位分別是高速公路項(xiàng)目3689.4億元，占比73%；一級(jí)公路項(xiàng)目501.1億元，占比10%；橋梁項(xiàng)目370.1億元，占比7%；機(jī)場(chǎng)項(xiàng)目203億元，占比4%；鐵路項(xiàng)目（不含軌道交通）126.41億元，占比2%。前5位投資總額占比96%。

圖9交通運(yùn)輸類(lèi)項(xiàng)目二級(jí)行業(yè)項(xiàng)目數(shù)量及其比例

與第二批示范項(xiàng)目相比，新增項(xiàng)目42個(gè)，其中高速公路和一級(jí)公路兩個(gè)二級(jí)行業(yè)新增項(xiàng)目較多，分別為20個(gè)和13個(gè)，占新增項(xiàng)目的78.6%；港口碼頭、二級(jí)公路和隧道類(lèi)項(xiàng)目均實(shí)現(xiàn)“零的突破”，其中，港口碼頭類(lèi)項(xiàng)目新增3個(gè)。從二級(jí)行業(yè)范圍看，第三批示范項(xiàng)目覆蓋范圍得到進(jìn)一步拓展。

新增投資額4164億元，其中高速公路、一級(jí)公路2個(gè)二級(jí)行業(yè)新增投資額為3122億元、435億元，占新增投資額的85.4%。

第三批與第二批交通運(yùn)輸類(lèi)項(xiàng)目數(shù)量與投資額對(duì)比情況如圖10、圖11所示。

圖10 第三批與第二批示范項(xiàng)目交通運(yùn)輸類(lèi)項(xiàng)目數(shù)量對(duì)比

圖11 第三批與第二批示范項(xiàng)目交通運(yùn)輸類(lèi)項(xiàng)目投資額對(duì)比

3、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)類(lèi)

生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)類(lèi)項(xiàng)目共計(jì)46個(gè)，投資總額810.56億元，項(xiàng)目數(shù)量占比8.9%，投資總額占比6.9%。

如圖12所示，對(duì)應(yīng)二級(jí)行業(yè)項(xiàng)目只有3類(lèi)，分別是綜合治理項(xiàng)目38個(gè)，占比82.6%；濕地保護(hù)項(xiàng)目4個(gè)，占比8.7%；其他項(xiàng)目4個(gè)，占比8.7%。投資總額分別為綜合治理項(xiàng)目711.32億元，占比87.8%；其他項(xiàng)目59.14億元，占比7.3%、濕地保護(hù)項(xiàng)目40.1億元，占比4.9%。

圖12 生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)類(lèi)項(xiàng)目二級(jí)行業(yè)項(xiàng)目數(shù)量及其比例

與第二批示范項(xiàng)目相比，新增項(xiàng)目33個(gè)，其中綜合治理類(lèi)項(xiàng)目增幅較大，濕地保護(hù)和其他兩類(lèi)為第三批新增二級(jí)行業(yè)類(lèi)型；新增投資額539.4億元。

第三批與第二批生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)類(lèi)項(xiàng)目數(shù)量與投資額對(duì)比情況如圖13、圖14所示。

圖13 第三批與第二批示范項(xiàng)目生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)類(lèi)項(xiàng)目數(shù)量對(duì)比

圖14 第三批與第二批示范項(xiàng)目生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)類(lèi)項(xiàng)目投資額對(duì)比

三、地區(qū)分布持續(xù)擴(kuò)展，項(xiàng)目數(shù)量與規(guī)模大幅提升

第三批示范項(xiàng)目涉及全國(guó)22個(gè)省、4個(gè)自治區(qū)、3個(gè)直轄市、4個(gè)計(jì)劃單列市及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)共34個(gè)地區(qū)，相比第二批示范項(xiàng)目，新增4個(gè)地區(qū)，分布區(qū)域進(jìn)一步擴(kuò)大。

從項(xiàng)目數(shù)量上看，山東、云南、安徽、河北居前四位，湖北、湖南及內(nèi)蒙古并列第五位，分別為42個(gè)、40個(gè)、32個(gè)、31個(gè)、27個(gè)、27個(gè)、27個(gè)，合計(jì)占項(xiàng)目總數(shù)的43.8%，地區(qū)分布集中度相對(duì)較高。其中，內(nèi)蒙古從第二批的9個(gè)項(xiàng)目增加至27個(gè)，是唯一進(jìn)入項(xiàng)目總量前5的少數(shù)民族地區(qū)。如圖15所示，除山東和云南外，其他地區(qū)總體上大致呈現(xiàn)等差式梯度遞減，計(jì)劃單列市中，青島市項(xiàng)目數(shù)最多，如把青島納入山東省考慮，則山東省項(xiàng)目數(shù)量遠(yuǎn)超其他地區(qū)。中西部省份項(xiàng)目數(shù)量遠(yuǎn)多于東部省份，一定程度上表明，中西部省份由于財(cái)力較為薄弱，相對(duì)東部地區(qū)，更傾向于采用PPP模式幫助緩解財(cái)政壓力，“以時(shí)間換空間”，更好地提供公共服務(wù)。與第二批示范項(xiàng)目相比，大部分地區(qū)項(xiàng)目數(shù)量都有大幅增長(zhǎng)；同時(shí)河南、廣西、遼寧、寧波四個(gè)地區(qū)項(xiàng)目數(shù)量有不同幅度的下降。

從投資規(guī)模上看，河北、云南、安徽、貴州、山東居前五位，分別為1704億元、1702億元、774億元、529億元、495億元，合計(jì)占項(xiàng)目總投資額的44.4%。如圖16所示，除河北、云南和安徽外，其他地區(qū)的項(xiàng)目投資規(guī)模也基本呈現(xiàn)等差梯度遞減。省級(jí)行政區(qū)域中，河北、云南兩省項(xiàng)投資規(guī)模相差不多，結(jié)合項(xiàng)目數(shù)量可知，河北的單個(gè)項(xiàng)目體量更大。計(jì)劃單列市中，大連市投資規(guī)模遠(yuǎn)超其他計(jì)劃單列市。中西部省份投資金額遠(yuǎn)高于東部省份，這與項(xiàng)目數(shù)量分布情況一致。與第二批示范項(xiàng)目相比，大部分地區(qū)的項(xiàng)目投資規(guī)模都有大幅增長(zhǎng)，但北京、內(nèi)蒙古、河南、廣西和遼寧五個(gè)地區(qū)的項(xiàng)目規(guī)模則有不同幅度下降。

綜合分析各地區(qū)項(xiàng)目平均投資額，排名前五位的是大連、寧波、北京、河北、青島，平均投資額分別為150億元、95億元、75億元、55億元、46億元。其中：大連2個(gè)項(xiàng)目總投資300億元，為交通運(yùn)輸和市政工程類(lèi)行業(yè)；寧波2個(gè)項(xiàng)目總投資191億元，主要投資來(lái)自交通運(yùn)輸行業(yè)；北京6個(gè)項(xiàng)目總投資453億元，主要投資來(lái)自交通運(yùn)輸、市政工程等行業(yè)；河北31個(gè)項(xiàng)目總投資1704億元，主要投資來(lái)自交通運(yùn)輸、城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)、市政工程等行業(yè)；青島5個(gè)項(xiàng)目總投資229億元，主要投資來(lái)自市政工程行業(yè)。

圖15第三批和第二批示范項(xiàng)目數(shù)量地區(qū)分布

圖16 第三批和第二批示范項(xiàng)目投資金額地區(qū)分布