進一步加強土地資源審計 服務(wù)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展
——審計署農(nóng)業(yè)與資源環(huán)保審計司司長黃道國答記者問

    2010年4月20日，審計署發(fā)布了《40個市地州56個縣區(qū)市土地專項資金征收使用管理及土地征收出讓情況審計調(diào)查結(jié)果》。就此，記者采訪了審計署農(nóng)業(yè)與資源環(huán)保審計司司長黃道國。

    記者：此次土地專項審計的背景、目的和意義是什么？

    黃道國：為了加強土地資源管理，促進節(jié)約集約用地，維護國有土地資源安全，促進實現(xiàn)我國經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，審計署繼2002、2003、2007年之后，于2009年對11個?。ㄗ灾螀^(qū)）2007至2008年的土地資源專項資金（包括土地出讓收支和土地開發(fā)整理相關(guān)資金，下同）進行了審計調(diào)查，其目的和意義在于，通過調(diào)查地方政府開發(fā)、利用、保護土地資源和征收管理使用土地資源專項資金情況，全面了解其加強土地管理、節(jié)約集約用地采取的措施及其取得的成效，揭露和查處土地開發(fā)利用和征收土地使用收入等方面的違法違規(guī)問題，分析產(chǎn)生問題的原因，提出糾正問題、完善制度和加強管理等方面的建議，促進國家有關(guān)部門、地方政府以及相關(guān)單位進一步貫徹落實國家關(guān)于土地管理與調(diào)控的相關(guān)政策法規(guī)，維護土地資產(chǎn)（收益）的安全完整和被征地農(nóng)民的合法權(quán)益，充分發(fā)揮政府審計保障國家經(jīng)濟社會健康安全運行的“免疫系統(tǒng)”作用。

    記者：這次審計重點關(guān)注了哪些方面的內(nèi)容？

    黃道國：此次審計調(diào)查重點關(guān)注了土地資源管理、利用的總體情況，土地出讓收入和土地開發(fā)整理相關(guān)資金的征收、管理、使用情況，土地征收轉(zhuǎn)用、供應(yīng)、使用環(huán)節(jié)遵守有關(guān)法規(guī)的情況，土地開發(fā)整理項目的管理和實施情況。

    記者：此次審計調(diào)查情況與前幾次的審計結(jié)果相比較，土地管理是否得到進一步加強？

    黃道國：從此次審計調(diào)查與2007年審計的結(jié)果比較來看，地方政府的土地管理在過去幾年中有了一定程度的改進和加強。主要表現(xiàn)在：一是土地法規(guī)體系進一步完善。近幾年來，國家有關(guān)部門為了加強和規(guī)范土地管理，先后出臺了工業(yè)用地招標(biāo)拍賣掛牌制度、關(guān)于規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知、土地儲備管理辦法、違反土地管理規(guī)定行為處分辦法等一系列制度。同時，從審計調(diào)查了解的情況看，地方各級政府也進一步增強了土地管理意識和節(jié)約集約用地意識，紛紛出臺了一些配套性的制度、實施細則、辦法或規(guī)定等，土地管理的規(guī)范化程度進一步提高。二是土地執(zhí)法監(jiān)管進一步加強。近年來，國土資源部和地方政府普遍加強了土地執(zhí)法檢查，提升了土地執(zhí)法能力，如通過運用衛(wèi)星遙感監(jiān)測等技術(shù)手段，相繼開展了全國土地執(zhí)法百日行動、“保經(jīng)濟增長、保耕地紅線”行動，全國土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查等。通過這些檢查，發(fā)現(xiàn)和制止了大量土地違法行為，有效保障了用地秩序的持續(xù)好轉(zhuǎn)。三是通過市場配置土地的比例不斷提升。此次審計調(diào)查發(fā)現(xiàn)以招標(biāo)拍賣掛牌方式出讓的用地面積占出讓用地總面積的比例超過了50％，與2007年審計情況比，有較大幅度的提高。目前，招標(biāo)拍賣掛牌成為了土地配置的主要方式。

    記者：這次審計調(diào)查有哪些新的內(nèi)容？

    黃道國：此次審計調(diào)查除了過去的審計內(nèi)容外，著重強化了兩項新的內(nèi)容：一是對土地使用情況的檢查，即強化了對城鄉(xiāng)規(guī)劃部門規(guī)劃審批和用地單位實際用地情況的檢查。加強對土地使用情況的監(jiān)督，主要是考慮到土地審批供應(yīng)之后的用途監(jiān)管一直是土地管理中的一個薄弱環(huán)節(jié)，也是易滋生腐敗導(dǎo)致國有土地收益流失的重要方面。我們希望通過加強這方面的審計，促進有關(guān)部門重視和加強對這一環(huán)節(jié)的監(jiān)管，進一步完善規(guī)章制度，維護國有土地資產(chǎn)完整和土地市場秩序。

    二是土地開發(fā)整理項目的管理情況和新增耕地面積的真實性問題。對土地開發(fā)整理資金和項目的審計，是因為近年來中央和地方政府投入了大量資金用于土地開發(fā)整理，而土地開發(fā)整理是補充耕地的主要渠道，其相關(guān)資金管理使用、項目實施效果直接影響到國家糧食安全和堅守18億畝耕地紅線目標(biāo)的實現(xiàn)。當(dāng)前土地開發(fā)整理工作總的情況是好的，成績是主要的，但仍有一些地方還存在補充耕地質(zhì)量不高、占補平衡任務(wù)沒有完全落實、相關(guān)法規(guī)不夠完善、資金征收使用監(jiān)管工作不到位等突出問題。此外，這一領(lǐng)域的違法違規(guī)案件也較為突出。我們希望通過對土地開發(fā)整理資金的審計，揭露和糾正存在的問題，促進土地開發(fā)整理工作的進一步開展，充分發(fā)揮其補充耕地、實現(xiàn)耕地占補平衡、改善生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境、提高土地生產(chǎn)能力的重要作用。

    記者：這次土地審計發(fā)現(xiàn)了哪些突出問題？

    黃道國：從土地出讓收入征管情況看，主要問題是：一些地方通過變相減免、壓低價格出讓、漏征、欠征等方式，造成少征土地出讓收入。土地出讓收入未按規(guī)定納入基金預(yù)算管理，有的地方改變土地出讓收入的規(guī)定用途；

    從土地征收、使用情況看，主要問題是：一些地方未經(jīng)審批征收、占用土地，“以租代征”，未經(jīng)審批新設(shè)和擴大各類開發(fā)區(qū)，將應(yīng)以招拍掛方式出讓的經(jīng)營性用地和工業(yè)用地以協(xié)議方式出讓；用地單位擅自改變土地的用途，未按規(guī)定及時更新基準地價等。

    從土地開發(fā)整理情況看，主要問題是：一些地方應(yīng)征未征、未按規(guī)定用途使用土地開發(fā)整理相關(guān)資金，未按規(guī)定將土地開發(fā)整理相關(guān)資金納入國庫管理；一些地方土地開發(fā)整理項目規(guī)劃設(shè)計不科學(xué)、招投標(biāo)管理不嚴、重復(fù)申報項目、虛報多結(jié)工程款、施工質(zhì)量不高、后期管護不到位，少數(shù)地方新增耕地面積不實或多占少補耕地等。

    記者：此次審計為什么關(guān)注基準地價問題？審計發(fā)現(xiàn)了哪些問題？

    黃道國：首先，我介紹一下什么是基準地價?；鶞实貎r是政府對土地使用權(quán)按其商業(yè)、住宅、工業(yè)等不同用途和等別分別評估確定的平均價格。基準地價是政府管理土地、指導(dǎo)土地利用、引導(dǎo)房地產(chǎn)市場的重要手段，也是確定土地價格和征收土地稅費的基本依據(jù)。國務(wù)院及國土資源部早在2001年就要求市、縣人民政府及各級土地行政主管部門要及時更新基準地價，原則上每三年更新一次，并根據(jù)市場變化適時進行調(diào)整。

    由于基準地價是政府確定土地價格的基本依據(jù)，直接關(guān)系到土地出讓收入的收取，影響到國有土地收益的安全、完整，因而此次審計調(diào)查我們側(cè)重關(guān)注了基準地價問題。此外，我們關(guān)注基準地價還有一個原因，就是按照現(xiàn)行規(guī)定，是否低于基準地價的70％是判定低價出讓土地行為的一個基本標(biāo)準，因而基準地價直接影響到對低價出讓土地行為的定性。

    從審計情況看，此次審計發(fā)現(xiàn)部分地方政府未按規(guī)定年限及時更新基準地價。基準地價作為地方政府評估土地價格的重要依據(jù)，長期得不到更新，容易背離土地市場實際，會造成比較嚴重的后果。一是基準地價不能發(fā)揮引導(dǎo)土地資源在行業(yè)部門間合理配置的導(dǎo)向作用；二是給一些地方政府降低價格出讓土地提供了操作空間，會出現(xiàn)國有土地收益大量流失和用地成本偏低，影響土地資源的合理配置和集約節(jié)約利用；三是不利于有關(guān)部門對低價出讓土地行為的遏制和查處，影響土地執(zhí)法。

    記者：這次審計調(diào)查結(jié)束后，地方政府整改情況怎樣？

    黃道國：從目前掌握的情況看，11個省區(qū)及相關(guān)市縣黨委、政府高度重視審計調(diào)查發(fā)現(xiàn)的問題，積極采取措施進行整改，取得了初步成效。一是補征拖欠、減免、少征的專項資金。已補征土地出讓收入161.78億元、土地開發(fā)整理資金12.95億元。二是收回改變用途使用的專項資金。已收回土地出讓收入12.62億元、土地開發(fā)整理資金2.96億元。三是糾正違法違規(guī)用地行為。共收回土地3.15萬畝，沒收、拆除非法建（構(gòu)）筑物33.65萬平方米，罰款1213.76萬元，補辦1.16萬畝用地審批手續(xù)。四是建立、完善了規(guī)章制度。地方政府出臺了18項規(guī)范土地出讓、登記、規(guī)劃、責(zé)任追究等方面的制度和30項進一步加強土地開發(fā)整理專項資金、項目管理的制度。五是加強了土地管理。一些地方已全面開展基準地價更新工作，如遼寧對參與土地開發(fā)整理項目設(shè)計單位的資質(zhì)情況進行了全面清理和檢查，新疆對3個不合格項目擬定了重新選址方案。六是地方政府已對32名違法違規(guī)問題責(zé)任人員進行了處理。

    記者：國土資源部如何對待這次審計調(diào)查？

    黃道國：國土資源部對此次審計調(diào)查從一開始就比較重視，給予了大力支持。審計調(diào)查開始前，對我署的審計調(diào)查工作方案，組織專人進行了認真研究，提出了許多重要的意見和建議。審計調(diào)查期間，對我署上報給國務(wù)院以及轉(zhuǎn)給該部處理的有關(guān)土地違法違規(guī)問題，及時進行了嚴肅查處；對我署提出的有關(guān)建議，予以了積極采納。審計調(diào)查結(jié)束后，國土資源部的有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)專程到我署，就審計報告提出問題的整改工作提出了意見。

    財政部、國土資源部等部門于2009年11月聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于進一步加強土地出讓收支管理的通知》，要求各地進一步規(guī)范土地出讓收支管理，對審計指出的問題要認真進行整改。

    記者：審計署下一步在土地審計方面有哪些打算？

    黃道國：下一步，我們將按照國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的要求，積極協(xié)助國家有關(guān)部門，督促地方政府及其有關(guān)部門和單位認真進行整改，并要求各地方政府將整改情況報送我署。

    從長遠來講，土地資源審計仍將是審計機關(guān)關(guān)注的重點領(lǐng)域。尤其是在當(dāng)前中央保持經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、加大城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展力度的政策背景下，我們將堅持在總結(jié)繼承以往審計經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，不斷加強土地資源審計，促進國家有關(guān)部門和地方政府持續(xù)加強用地管理、耕地保護和節(jié)約集約用地，維護國家糧食安全和農(nóng)民合法權(quán)益，充分發(fā)揮土地保障經(jīng)濟增長、促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、維護房地產(chǎn)市場穩(wěn)定的調(diào)控作用。

    為進一步推動土地審計的深入開展，審計署在去年發(fā)布的《加強資源環(huán)境審計的意見》中提出，今后開展審計項目時要重點關(guān)注土地、森林、水、礦產(chǎn)等重要資源的開發(fā)利用和保護情況。審計署不僅將繼續(xù)開展土地資源審計，而且將大力推動地方審計機關(guān)開展這項工作；不僅將在土地資源審計中關(guān)注土地相關(guān)事項，而且還將在開展的企業(yè)、金融、投資等專業(yè)審計時對土地問題予以充分關(guān)注和重視。