加強應(yīng)急管理  建設(shè)首善之區(qū)
——北京市市長王岐山答《中國應(yīng)急管理》記者問

    應(yīng)急管理事關(guān)經(jīng)濟社會發(fā)展全局和人民生命財產(chǎn)安全，是城市管理工作中的一個重大課題。北京市委、市政府按照黨中央、國務(wù)院的要求，本著“人民生命財產(chǎn)高于一切，首都安全責(zé)任重于泰山”的宗旨，將應(yīng)急管理工作作為落實科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建和諧社會首善之區(qū)的重要內(nèi)容，在實踐中不斷研究和探索。日前，北京市市長王岐山接受了《中國應(yīng)急管理》雜志記者的采訪。

    記者：應(yīng)急管理工作是城市管理工作中一個重大課題，北京市應(yīng)急管理工作面臨一個怎樣的形勢？

    王岐山：當(dāng)前，北京正處在工業(yè)化、城市化、體制轉(zhuǎn)軌和社會轉(zhuǎn)型階段，這一階段是加速發(fā)展機遇期，也是矛盾凸顯期和突發(fā)公共事件易發(fā)期，應(yīng)急管理工作面臨的形勢比較嚴(yán)峻。

    一是首都的地位對安全穩(wěn)定提出了特殊要求。北京作為首都，肩負(fù)著為中央黨政軍首腦機關(guān)正常開展工作服務(wù)，為日益擴大的國際交往服務(wù)，為國家教育、科技和文化的發(fā)展服務(wù)，為市民的工作和生活服務(wù)的重要職責(zé)，而履行好“四個服務(wù)”職責(zé)的基礎(chǔ)和前提，就是要保持一個安全穩(wěn)定的環(huán)境，確保城市正常運轉(zhuǎn)。所以，做好應(yīng)急管理工作、確保首都安全穩(wěn)定是我們第一位的政治任務(wù)。同時，安全工作難度也比較大，任務(wù)比較重。影響北京安全穩(wěn)定的因素比較復(fù)雜，不僅僅來自本市，有些甚至來自國外；既有公共安全隱患，又有國家安全沖突；既有人民內(nèi)部矛盾，又有國內(nèi)外敵對勢力的挑釁。而且，作為首都，北京的任何一個突發(fā)公共事件都可能在國內(nèi)國際產(chǎn)生比較大的影響，如果處置不當(dāng)，甚至可能威脅到國家安全穩(wěn)定的大局。所以說，北京的安全工作非常重要，不能有絲毫的疏忽和懈怠。

    二是人口、資源和環(huán)境的矛盾對公共安全形成巨大壓力。北京市人口規(guī)模大，增速快，而且分布極不平衡。根據(jù)1%人口抽樣調(diào)查，2005年底，常住人口總數(shù)為1538萬人，比2000年增加了174.4萬人，其中在本市居住半年以上的流動人口達(dá)357.3萬人，比2000年增加了101.2萬人。有62%的人口聚居在城八區(qū)，功能核心區(qū)人口密度達(dá)每平方公里22210人。人口規(guī)模的快速膨脹加劇了城市管理和公共服務(wù)的壓力，對資源和環(huán)境承載能力形成了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，給城市公共安全埋下了隱患。以水資源為例，目前，我市人均水資源占有量不到全國平均水平的1/8，水資源利用負(fù)荷已達(dá)105%。由于超采地下水，近年來平原地區(qū)地下水埋深連年下降，地面沉降面積有擴大趨勢，對道路和地上建筑物構(gòu)成威脅；由于減少環(huán)境用水，城市河湖缺乏有效更新，容易引發(fā)污染、病疫等公共衛(wèi)生事件。更重要的是，由于人口高度集中，突發(fā)公共事件的不確定性和復(fù)雜性增強，其負(fù)面影響容易被放大，一項單一的突發(fā)公共事件可能引發(fā)一系列的連鎖反應(yīng)和擴散效應(yīng)，使應(yīng)急管理工作的難度大大增強。

    三是特定的經(jīng)濟社會發(fā)展階段增加了應(yīng)急管理工作的艱巨性?！笆濉逼陂g，北京發(fā)生的主要突發(fā)公共事件的類別多達(dá)42種，而且綜合性、連發(fā)性強，涉及面廣，處置難度大，造成的損失比較嚴(yán)重。這主要是因為在加速發(fā)展和社會轉(zhuǎn)型的特殊階段，經(jīng)濟社會發(fā)展中的各種矛盾比較突出，安全隱患較多，突發(fā)公共事件處于易發(fā)、多發(fā)期。一方面，一些多年遺留的安全問題和隱患尚未得到根本解決。截至2006年10月底，北京市掛牌督帳的211項涉及電力、地下管網(wǎng)、消防、交通安全等方面的安全隱患處在整改過程中。部分市政基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重老化，仍在超負(fù)荷運轉(zhuǎn)、超時間運行。目前運行20年以上的熱力管線占總長度的60%，使用30年以上的自來水管線占總長度的30%。這些問題很難在短時間內(nèi)得到根本解決。另一方面，各類社會矛盾凸顯，存在諸多影響社會公共安全的因素。特別是人民內(nèi)部突發(fā)性群體矛盾增多，因占地、拆遷、企業(yè)改制等引發(fā)的群體性事件不斷發(fā)生，群體訪、重復(fù)訪居高不下。因收入差距擴大、城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡等引發(fā)的矛盾和問題也越來越突出，解決的難度越來越大。

    四是“安全奧運”對應(yīng)急管理工作提出了新的挑戰(zhàn)。2008年，北京市將舉辦第29屆夏季奧運會。2006年10月1日,胡錦濤總書記在考察奧運會工程時強調(diào)指出，舉辦奧運會是我國各族人民的共同心愿，是中華民族的百年企盼，是全國的一件大事，一定要盡最大努力把奧運會辦好。落實總書記重要指示精神，實現(xiàn)“新北京、新奧運”戰(zhàn)略構(gòu)想，成功舉辦一屆有特色、高水平的奧運會，最基本的前提是安全。因此，確保奧運會籌辦和舉行過程的安全，是北京當(dāng)前及今后一段時間內(nèi)最重要的工作之一。當(dāng)前，北京正處于奧運全面建設(shè)期，大規(guī)模的奧運場館和相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)正在爭分奪秒地抓緊推進(jìn)，單體在建工程達(dá)13300多個，在建地鐵里程超過以往30年的總和，開工項目多、拆遷多、環(huán)境整治涉及面廣，給城市的安全管理帶來了巨大壓力。在奧運會舉辦期間，預(yù)計參加的國家和地區(qū)將超過200個，參賽運動員逾萬人，媒體記者可達(dá)3萬余人，國外游客70萬到100萬，還有大量的國內(nèi)旅游者，這些都對我們的安全保衛(wèi)和應(yīng)急管理工作提出了非常高的要求。奧運會的籌辦及安全順利舉行、奧運期間城市的安全運行、各種突發(fā)公共事件的妥善應(yīng)對等，都將是對我市應(yīng)急管理能力和水平的直接檢驗。

    記者：近年來，北京市加強應(yīng)急管理工作做了許多有益的探索，取得了一定成就，您的實踐體會有哪些？

    王岐山：2003年“非典”以后，為切實提高突發(fā)公共事件應(yīng)對能力和水平，我們加強了應(yīng)急管理工作?；仡檸啄甑膶嵺`，主要有以下幾方面的體會。

    ——統(tǒng)一思想，提高認(rèn)識。

    從北京的情況看，多年來各級領(lǐng)導(dǎo)把主要精力放到了經(jīng)濟發(fā)展和城市建設(shè)上，對社會管理工作，尤其是應(yīng)急管理工作的重視不夠。思想上，普遍“重處置，輕預(yù)防”，舍得事后花錢處置、吝于在預(yù)防上投入；工作中，各部門習(xí)慣于“各自為政”的單災(zāi)種管理方式，對綜合管理缺乏正確的認(rèn)識。為此，市委、市政府著重加強了對各級干部，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部的應(yīng)急管理知識培訓(xùn)。2005年，市委黨校局、處級干部培訓(xùn)班和市委組織部局級干部短訓(xùn)班分別增加了安全教育和應(yīng)急管理方面的課程，使各級領(lǐng)導(dǎo)干部對首都的公共安全形勢有了更加深刻的認(rèn)識，對應(yīng)急管理工作的預(yù)案、體制、機制和法制等內(nèi)容有了比較全面的了解。我們還進(jìn)一步提出，必須努力實現(xiàn)應(yīng)急管理工作的“兩個轉(zhuǎn)變”，即從注重事發(fā)后的應(yīng)急處置，向預(yù)防為主，預(yù)防、處置和恢復(fù)全過程管理轉(zhuǎn)變；從部門為主的單災(zāi)種應(yīng)急管理體制，向“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)，專業(yè)處置、部門聯(lián)動，條塊結(jié)合、軍地協(xié)同，全社會共同參與”的綜合應(yīng)急管理體制轉(zhuǎn)變。通過全面的思想動員和學(xué)習(xí)培訓(xùn)，全市各級黨委和政府對應(yīng)急管理工作的認(rèn)識進(jìn)一步深化，廣大干部的憂患意識、安全意識和責(zé)任意識不斷增強，領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)急管理工作的能力有了進(jìn)一步提高。

    ——健全體制，明確職責(zé)。

    以往一些突發(fā)公共事件的教訓(xùn)使我們深刻認(rèn)識到，體制不順是應(yīng)急管理的重要制約，責(zé)任不清是公共安全的最大隱患。只有機構(gòu)健全、責(zé)任明確，才能真正有效地做好突發(fā)公共事件的防范和應(yīng)對工作。按照黨委領(lǐng)導(dǎo)、黨政共管的思路，北京市建立了綜合應(yīng)急管理模式，基本框架是“3+2”：“3”即市級應(yīng)急管理機構(gòu)、市屬13個專項應(yīng)急指揮部和18個區(qū)縣應(yīng)急管理機構(gòu)，“2”即以110為龍頭的市緊急報警服務(wù)中心和以市信訪辦12345為統(tǒng)一號碼的非緊急救助服務(wù)中心。為高效處置突發(fā)公共事件，構(gòu)建了明確的責(zé)任體系，分別確定了各應(yīng)急管理機構(gòu)和專項應(yīng)急指揮部的第一責(zé)任人和主要負(fù)責(zé)人，并要求做到領(lǐng)導(dǎo)決策不能遠(yuǎn)離第一現(xiàn)場，專業(yè)應(yīng)對不能遠(yuǎn)離第一現(xiàn)場。在日常監(jiān)管中，要求建立全過程管理的責(zé)任體系，各級政府對本地區(qū)的安全工作負(fù)總責(zé)，各機關(guān)團體、各類企業(yè)的主要負(fù)責(zé)人對本單位安全工作負(fù)總責(zé)，安全責(zé)任分解落實到崗、到位、到人。2006年元旦期間，北京市東三環(huán)京廣橋輔路污水管線泄漏引發(fā)路面塌陷事故后，在第一現(xiàn)場、第一時間，地鐵施工單位負(fù)責(zé)人就及時撤出了全部施工人員，相關(guān)應(yīng)急管理系統(tǒng)也迅速運轉(zhuǎn)起來，各級領(lǐng)導(dǎo)親赴現(xiàn)場指揮，成立了由主管副市長牽頭的工程搶險現(xiàn)場指揮部，明確了事故搶險的責(zé)任和工作機制。由于反應(yīng)迅速，處置果斷，責(zé)任到位，工程搶險贏得了寶貴時間，沒有造成人員傷亡，沒有影響市民的基本出行，沒有造成社會慌亂。這次突發(fā)公共事件的成功處置，充分證明了健全的管理體制和嚴(yán)格的責(zé)任制對于做好應(yīng)急管理工作的重要意義。

    ——預(yù)防為主，關(guān)口前移。

    隱患險于明火，防災(zāi)重于救災(zāi)。應(yīng)急管理工作的意義，不僅在于公共事件突發(fā)時的妥善處置，更重要的是做到有備無患、防患于未然，盡量化解可能導(dǎo)致突發(fā)公共事件的風(fēng)險隱患，最大程度地減少突發(fā)公共事件的發(fā)生。按照“早發(fā)現(xiàn)，早報告，早控制，早解決”的“四早”方針，北京市扎實做好突發(fā)公共事件應(yīng)對的準(zhǔn)備工作，努力提高城市綜合防災(zāi)能力。

    一是開展大規(guī)模的危險源和安全隱患排查整改工作。我們建立完善了安全隱患定期排查和整改的相關(guān)工作機制，定期向國務(wù)院報告排查整改工作情況。2004年下半年以來，重點圍繞生產(chǎn)安全、食品安全等5個方面20類隱患開展了大規(guī)模排查整改工作。截至2006年第3季度，全市共排查出各類安全隱患1452項，已整改1206項，占83.1%,有效避免了一些可能發(fā)生的危險。另外，注意汲取國內(nèi)外的經(jīng)驗教訓(xùn)，及時采取整改措施。比如，莫斯科大停電、倫敦連環(huán)爆炸等影響較大的突發(fā)公共事件發(fā)生后，我們都迅速采取措施，針對事件暴露出的薄弱環(huán)節(jié)，在全市開展排查摸底，整改各類隱患，堅決防止類似事件在北京發(fā)生。

    二是在實踐中不斷完善北京市應(yīng)急預(yù)案體系。2005年以來，結(jié)合應(yīng)急管理實踐中的經(jīng)驗教訓(xùn)，對北京市原有的各類應(yīng)急預(yù)案進(jìn)行了全面修訂和審定。例如，針對2005年“7.23”強降雨應(yīng)對工作中，預(yù)警發(fā)布后應(yīng)對措施不到位和一些主管同志不到崗的情況，我們舉一反三，進(jìn)一步細(xì)化預(yù)警等級和事件等級量化指標(biāo)，規(guī)范了處置流程，明確了在四級預(yù)警響應(yīng)和四級應(yīng)急響應(yīng)下，各級領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)單位的分工和責(zé)任，增強了預(yù)案的可操作性和針對性。為了做好2006年春節(jié)煙花爆竹燃放“禁改限”工作，我們早在2005年9月份就制定了專項工作預(yù)案，并在元旦期間進(jìn)行了實戰(zhàn)演練。除夕至正月十五，全市啟動了應(yīng)急系統(tǒng)和督查體系，統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一協(xié)調(diào)、統(tǒng)一處置、統(tǒng)一檢查，各部門通力配合、高效運轉(zhuǎn)，最終取得了無因燃放煙花爆竹引發(fā)火災(zāi)、造成人員死亡和摘除眼球的“三無”成果，確保了春節(jié)期間首都社會的安全穩(wěn)定。事實證明，預(yù)防為主、關(guān)口前移，可以把小事解決在未釀成大患之時，最大限度地減少損失。

    ——整合資源，挖掘潛力。

    為節(jié)約資金和資源，避免重復(fù)建設(shè)，北京市應(yīng)急體系建設(shè)沒有另起爐灶，而是從整合組織、技術(shù)和管理等方面的資源入手，充分挖掘現(xiàn)有資源的潛力，體現(xiàn)了少花錢、多辦事的原則。在組織機構(gòu)上，市應(yīng)急辦和18個區(qū)縣應(yīng)急辦都是在政府值班室的基礎(chǔ)上擴充職能建立起來的；13個專項應(yīng)急指揮部有10個是在原議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的基礎(chǔ)上通過轉(zhuǎn)換職能建立起來的。在技術(shù)平臺建設(shè)上，由市政府出面整合各委辦局的信息技術(shù)系統(tǒng),只花了不到2000萬元的投入，就迅速建設(shè)起具備圖像監(jiān)控、無線通信、有線通信、計算機網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用和綜合保障五大技術(shù)系統(tǒng)的市級應(yīng)急指揮平臺，盤活、撬動了幾十億的資源。在管理模式上，以數(shù)字城市技術(shù)為依托，通過全面實施信息化、網(wǎng)格化管理，建立信息的共享共用機制，促進(jìn)應(yīng)急管理工作再上新水平。通過資源整合，將各種資源充分有效地調(diào)動起來，集中力量辦大事，避免了重復(fù)建設(shè)和鋪張浪費，取得了較好的社會經(jīng)濟效益。

    記者：加強市民安全防護(hù)知識和技能的普及工作是城市應(yīng)急管理面臨的一項重要任務(wù)，也是提高城市安全運行能力的一項重要內(nèi)容。對此，您有什么看法？

    王岐山：對于這個問題，我們是有深刻教訓(xùn)的。2004年2月5日密云踩踏事件發(fā)生后，經(jīng)過仔細(xì)認(rèn)真分析，市民安全意識薄弱的問題引起我們高度重視。當(dāng)時很多人到沿河景區(qū)觀景過節(jié)，聽說河的西岸要放煙花，大家就突然涌上了那座坡度很陡的景觀橋，一個人跌倒了，后面的人繼續(xù)擁上去，更多的人被擠倒、被踩踏，最后致死原因基本上都是瞬間窒息，這其中有孕婦，還有不少人帶著兒童。在形成擁堵的情況下，有安全意識、安全觀念的人，這時候懷著孕，帶著孩子，絕不會湊這個熱鬧。還有，事故發(fā)生后，沒有人在現(xiàn)場實施人工呼吸、心臟按摩等搶救措施，傷員送到醫(yī)院已經(jīng)死亡了。我們應(yīng)看到如果廣大市民科學(xué)素質(zhì)不高，安全意識不強，自救、救人能力不具備，小事故就會造成大事故。在應(yīng)急工作中，主責(zé)是政府，主體是市民。市民既是救護(hù)的對象，更是自救、救人的主體。市民安全教育的工作做得越好，城市防災(zāi)減災(zāi)的水平就越高，在第一現(xiàn)場、第一時間組織動員群眾控制突發(fā)事件的能力也就越強。而長期以來，公眾的安全教育一直沒有得到應(yīng)有的重視，廣大市民的安全意識、自我保護(hù)意識嚴(yán)重不足，預(yù)防各類突發(fā)事件的常識、自救互救的知識非常缺乏。因此，加強市民安全防護(hù)知識和技能的普及工作是城市應(yīng)急管理面臨的一項重要任務(wù)，也是提高城市安全運行能力的一項重要內(nèi)容。為建立政府主導(dǎo)、社會廣泛參與的預(yù)防和應(yīng)對突發(fā)公共事件的有效機制，一方面，我們大力普及應(yīng)急知識，先后將600萬冊《首都市民防災(zāi)應(yīng)急手冊》免費發(fā)放到千家萬戶，并以此為契機，全面開展應(yīng)急管理進(jìn)社區(qū)、進(jìn)農(nóng)村、進(jìn)學(xué)校、進(jìn)企業(yè)工程，普及應(yīng)急知識和技能，提高廣大市民應(yīng)對突發(fā)公共事件和參與應(yīng)急管理工作的能力。另一方面，充分利用我們的政治優(yōu)勢和組織優(yōu)勢，對重大突發(fā)公共事件及時告知，以獲得群眾的參與和支持。我們利用告市民信、手機短信等方式，將京廣橋附近路面塌陷事故、西直門立交橋換梁工程等重大事件及時向社會和市民發(fā)布相關(guān)信息，贏得市民的充分理解和全力配合，使處置工作得以順利完成。另外，在2006年11月中非合作論壇北京峰會期間，我們充分發(fā)揮以81萬“紅袖標(biāo)”為主體的群防群治防控網(wǎng)絡(luò)的作用，確保全市治安秩序良好，為峰會期間城市的安全運行提供了重要保障。

    北京的應(yīng)急管理工作取得了一定的進(jìn)展，但總體上看，還處在起步階段，一些困擾我們的難題還沒有找到有效的解決辦法，一些新情況、新問題也會對我們的應(yīng)急管理工作提出新的挑戰(zhàn)。北京市將按照黨中央、國務(wù)院的統(tǒng)一部署和要求，針對重點和難點問題，不斷學(xué)習(xí)國內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗，繼續(xù)探索和完善應(yīng)急管理體系，切實提高應(yīng)急管理工作水平，全力維護(hù)首都的安全穩(wěn)定。