十六屆五中全會提出，建設(shè)社會主義新農(nóng)村是我國現(xiàn)代化進程的重大歷史任務(wù)。建設(shè)社會主義新農(nóng)村首要的是積極推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，而城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的實質(zhì)，是解決“三農(nóng)”問題，逐步改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。進而推之，解決“三農(nóng)”問題的核心是解決農(nóng)民問題，解決農(nóng)民問題的關(guān)鍵是最大限度地轉(zhuǎn)移和減少農(nóng)民。但是，現(xiàn)行的戶籍制度對減少和轉(zhuǎn)移農(nóng)民形成了尖銳的矛盾，影響了“三農(nóng)”問題解決。

    一、深化戶籍制度改革是轉(zhuǎn)移和減少農(nóng)民的迫切需要

    長期以來，特別是十一屆三中全會以來，黨中央為了解決好“三農(nóng)”問題，以改革的思路打破農(nóng)村傳統(tǒng)的生產(chǎn)關(guān)系，實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，使“三農(nóng)”發(fā)生了歷史性變化；另外，通過增加財政支持、基礎(chǔ)設(shè)施投入、稅收政策調(diào)節(jié)、科技成果推廣、社會保障實施等辦法，解決“三農(nóng)”問題取得了巨大成效。但是因多種原因。到目前為止，我國城市化水平只有40%，農(nóng)村還有近8億人口。地處沿海經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的杭州市，2004年城市化率也只有61.5% 。大量人口滯留在農(nóng)村，一方面造成城市化水平低，第三產(chǎn)業(yè)滯后；另一方面，造成農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率低，存在大量的剩余勞動力，農(nóng)民收入增長緩慢，反過來又影響到農(nóng)村消費市場的擴大，制約了工業(yè)和城市經(jīng)濟的發(fā)展。

    怎樣才能有計劃、有步驟地把農(nóng)民從農(nóng)村和農(nóng)業(yè)里轉(zhuǎn)移出來，減少農(nóng)民人口呢？我們感到：一是要加快經(jīng)濟和社會事業(yè)的發(fā)展，為農(nóng)民提供更多的非農(nóng)就業(yè)崗位；二是要全面消除體制性和政策性障礙，解決農(nóng)民進城鎮(zhèn)就業(yè)的后顧之憂；三是要加大對農(nóng)民的教育和培訓(xùn)，提高農(nóng)民進城鎮(zhèn)就業(yè)的競爭能力和適應(yīng)能力；四是要深化戶籍制度改革，制定必要的配套政策，暢通農(nóng)民轉(zhuǎn)變居民的渠道。這些對策中，深化戶籍管理制度改革無疑是轉(zhuǎn)移和減少農(nóng)民最重要、最直接的措施。

    我國現(xiàn)行的城鄉(xiāng)二元的戶籍管理制度是從五十年代末開始實施。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，戶籍管理制度沒有作出及時的相應(yīng)調(diào)整和變化。由于嚴格控制農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)流動、小城市向大中城市遷移，直接導(dǎo)致了我國城市化水平低下，農(nóng)村勞動力大量過剩。又由于依附在戶口上的利益和制度因素，一部分農(nóng)村人口想通過非正常渠道轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口，使管理戶口工作的部門和人員一度成了腐敗案件的高發(fā)區(qū)。于是，實行戶籍管理制度改革提到了國家管理的議事日程。

    二、近幾年戶籍制度改革面臨的矛盾

    針對戶籍管理制度存在問題和站在解決“三農(nóng)”問題的戰(zhàn)略高度出發(fā)，20世紀末。我國開始改革戶籍管理制度。

    1997年6月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)了公安部關(guān)于《小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革試點方案》，文件明確：下列農(nóng)村戶口的人員及其共同居住的直系親屬，在小城鎮(zhèn)已有合法穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者已有穩(wěn)定的生活來源，而且在有了合法固定的住所后居住已滿兩年的，可以辦理城鎮(zhèn)常住戶口。一是從農(nóng)村到小城鎮(zhèn)務(wù)工或者興辦第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)的人員；二是小城鎮(zhèn)的機關(guān)、團體、企業(yè)、事業(yè)單位聘用的管理人員、專業(yè)技術(shù)人員；三是在小城鎮(zhèn)購買了商品房或者已有合法自建房的居民。當年，戶籍制度改革首先在國家和各省、市的綜合改革試點小城鎮(zhèn)進行，據(jù)國家發(fā)改委中國小城鎮(zhèn)發(fā)展中心統(tǒng)計，至1999年先后有1.27億農(nóng)民轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口居民。人口的集聚促進了城鎮(zhèn)消費和第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進了城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。

    1998年7月，國務(wù)院又批轉(zhuǎn)了公安部《關(guān)于解決當前戶口管理工作中幾個突出問題的意見》，主要規(guī)定：一是實行嬰兒落戶隨父隨母自愿政策；二是放寬解決夫妻分居問題的政策；三是投靠子女的老人可以在城市落戶；四是在城市投資、興辦實業(yè)購買商品房的公民，及隨其共同居住的直系親屬，凡在城市有合法固定是住所、合法穩(wěn)定的職業(yè)或者生活來源，已居住一定年限并符合當?shù)卣嘘P(guān)規(guī)定的，可準予在城市落戶。戶籍管理制度改革進一步向城市擴展。

    這兩則“意見”相繼下發(fā)，標志著我國戶籍管理制度的堅冰終被打破，實質(zhì)性改革正式啟動。但是，好景不長，1999年以后，小城鎮(zhèn)戶籍制度改革很快由熱轉(zhuǎn)冷，農(nóng)村戶口不再要求轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口，甚至已經(jīng)轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口的要求恢復(fù)農(nóng)村戶口。另一方面，城市的戶籍改革也由于缺少相應(yīng)的配套政策，改革不得不“叫停”。如鄭州市規(guī)劃設(shè)想2020年人口達到500萬，20年增加300萬，但兩年之內(nèi)涌入的大量外來人口，給該市的交通、教育、社保等公共資源造成了極大的壓力，后來只好暫停。濟南市、江蘇等地也有類似的情況。

    之所以出現(xiàn)這樣的狀況，原因十分復(fù)雜，但其根本的結(jié)癥在兩個方面：一是長期以來圍繞二元戶籍管理制度，形成了依附在戶籍管理上法定的各種規(guī)定和利益，從計生、教育、就業(yè)、社保、保健、醫(yī)療、失業(yè)、意外傷害等等，全部用城鄉(xiāng)二元戶口為依據(jù)來區(qū)別對待。不僅如此，城與城之間、城與鎮(zhèn)之間也存在這樣的鴻溝。因此，戶籍改革沒有綜合配套政策，單項推進會與政府有關(guān)部門產(chǎn)生矛盾，遇到這樣那樣的阻力，必然舉步為艱。二是在小城鎮(zhèn)進行的戶籍制度改革政策本身存在許多問題，核心問題是對進鎮(zhèn)農(nóng)民的利益保護不夠，加上隨著市場經(jīng)濟發(fā)展，依附在小城鎮(zhèn)戶口上的利益成分逐步消失，戶籍制度改革自然陷入了困境。

    三、深化戶籍制度改革的政策思考

    當前戶籍制度改革要繼續(xù)深化、有所突破，政府各有關(guān)部門必須針對存在的問題，盡快制定出臺相關(guān)的配套政策，鼓勵有條件轉(zhuǎn)移的農(nóng)民到城鎮(zhèn)落戶，加快城市化進程。

    一是承包地的處置問題。原來“國發(fā)[1997]20文件”中規(guī)定：在小城鎮(zhèn)落戶人員的農(nóng)村承包地和自留地，由其所在的農(nóng)村經(jīng)濟組織或者村民委員會收回，才能辦理落戶手續(xù)。這種無償?shù)氖栈?，實際上明顯地損害了到城鎮(zhèn)落戶農(nóng)民的利益。因此，政策上必須明確承包地可以繼續(xù)保留和轉(zhuǎn)讓，至于以什么方式保留和轉(zhuǎn)讓，選擇權(quán)應(yīng)交給到城鎮(zhèn)落戶的農(nóng)民。

    二是原來集體積累權(quán)益享受問題。這個問題以前的戶籍制度改革政策中沒有涉及，結(jié)果農(nóng)民在城鎮(zhèn)落戶后，就不再享受原來集體積累的權(quán)益。實際上，這是十分不公平的。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與工廠、企業(yè)的生產(chǎn)不同，一般都有一個比較長的生產(chǎn)周期，如森林、果樹的種植和培育，它的產(chǎn)出是集體勞動長期積累的結(jié)果。因此，無法切斷部分戶口遷掉的農(nóng)民與集體積累的聯(lián)系，政策上要保證繼續(xù)讓部分人享受村集體積累的部分權(quán)益。

    三是宅基地的指標問題。宅基地是農(nóng)民的一項重要財產(chǎn)權(quán)益。農(nóng)民轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)的過程中要承受著比較大的經(jīng)濟和生存壓力。為了減輕農(nóng)民融入城市的壓力，必須妥善處理好轉(zhuǎn)移農(nóng)民的宅基地問題，制定宅基地置換的辦法。特別是在同一區(qū)域內(nèi)的農(nóng)轉(zhuǎn)非，允許農(nóng)民帶退宅還耕指標進城，在鎮(zhèn)住宅區(qū)內(nèi)聯(lián)建或購房，盡量減少農(nóng)民在轉(zhuǎn)移時的經(jīng)濟損失。

    四是戶口的遷移問題。這幾年不少地方對小城鎮(zhèn)居民戶口管理，在遷移問題上，有許多不成文的內(nèi)部限制，特別是限制更為明顯。如有的規(guī)定小城鎮(zhèn)戶口不得遷入縣（市）所在地城鎮(zhèn)，或者轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口未滿三年者不得遷往等等，類似這些帶有歧視性的規(guī)定必須明確廢除。另外，在現(xiàn)行的戶籍制度下，當小城鎮(zhèn)居民戶口子女婚嫁到農(nóng)村的，只要本人自愿，應(yīng)該注銷城鎮(zhèn)戶口，登記為當?shù)氐霓r(nóng)村戶口，并按規(guī)定享受相應(yīng)的集體資產(chǎn)有關(guān)權(quán)利和義務(wù)。

    五是居民權(quán)利的享受問題。農(nóng)民自進鎮(zhèn)落戶之日起，必須保證在就業(yè)、子女就學(xué)、服役、退伍安置、社會保障等方面，享受城鎮(zhèn)居民同等的權(quán)利，承擔相應(yīng)義務(wù)。并在一定時間內(nèi)，可有條件地執(zhí)行農(nóng)村計劃生育政策。

    隨著這些配套政策的逐步完善，必將提高農(nóng)民向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的積極性，戶籍制度改革才會不斷深入。（杭州市發(fā)展改革委 華賢維）