國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步
推進(jìn)三北防護(hù)林體系建設(shè)的意見
國辦發(fā)〔2009〕52號

各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機構(gòu):
　　1978年，黨中央、國務(wù)院從中華民族生存與發(fā)展的戰(zhàn)略高度，作出了建設(shè)西北、華北、東北防護(hù)林體系（以下稱三北工程）的重大決策，開創(chuàng)了我國生態(tài)工程建設(shè)的先河。為貫徹落實黨的十七屆三中全會和中央林業(yè)工作會議精神，進(jìn)一步推進(jìn)三北工程建設(shè)，努力開創(chuàng)生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路，經(jīng)國務(wù)院同意，現(xiàn)提出如下意見：
　　一、充分認(rèn)識進(jìn)一步推進(jìn)三北工程建設(shè)的重大意義
　?。ㄒ唬┤惫こ探ㄔO(shè)成就舉世矚目。經(jīng)過30多年的建設(shè)，三北工程取得了重大階段性成果，工程區(qū)森林覆蓋率由5.05%提高到10.51%，治理沙化土地27.8萬平方公里，控制水土流失面積38.6萬平方公里，改善了生態(tài)環(huán)境，提高了土地承載力，促進(jìn)了糧食穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)，開辟了農(nóng)民增收新渠道，為促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展做出了突出貢獻(xiàn)。
　?。ǘ┤钡貐^(qū)生態(tài)形勢依然嚴(yán)峻。三北地區(qū)是我國沙化和水土流失最嚴(yán)重的地區(qū)，區(qū)域內(nèi)沙化土地面積占全國沙化土地面積的85%，水土流失面積占全國水土流失面積的67%。目前，這一地區(qū)森林覆蓋率遠(yuǎn)低于全國平均水平，風(fēng)沙、干旱等生態(tài)災(zāi)害發(fā)生頻繁，生態(tài)環(huán)境仍然十分脆弱，不僅威脅我國的生態(tài)安全，而且制約經(jīng)濟社會發(fā)展。
　　（三）加快三北工程建設(shè)意義重大。三北地區(qū)是我國生態(tài)治理最重要、最緊迫、最艱巨的地區(qū)之一。進(jìn)一步加快三北工程建設(shè)，是貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，建設(shè)生態(tài)文明的重要舉措；是改善三北地區(qū)乃至全國生態(tài)環(huán)境，拓展中華民族生存和發(fā)展空間的戰(zhàn)略選擇；是增強應(yīng)對全球氣候變化能力，增強森林碳匯功能的重要載體；是提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，增加農(nóng)民收入的有效途徑。
　　二、明確指導(dǎo)思想、基本原則和目標(biāo)任務(wù)
　?。ㄋ模┲笇?dǎo)思想。以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，按照發(fā)展現(xiàn)代林業(yè)、建設(shè)生態(tài)文明、促進(jìn)科學(xué)發(fā)展的總體要求，遵循自然規(guī)律、經(jīng)濟規(guī)律和社會發(fā)展規(guī)律，圍繞防沙治沙和水土保持兩大任務(wù)，大力保護(hù)和擴大林草植被，建立和鞏固國土生態(tài)安全體系，促進(jìn)人居環(huán)境和生態(tài)狀況不斷改善，為區(qū)域經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展奠定良好的生態(tài)基礎(chǔ)。
　?。ㄎ澹┗驹瓌t。堅持生態(tài)效益優(yōu)先，生態(tài)效益、經(jīng)濟效益與社會效益相結(jié)合；堅持統(tǒng)籌規(guī)劃、突出重點、分步實施，全面推進(jìn)與重點治理相結(jié)合；堅持科技興林、因地制宜、因害設(shè)防，自然修復(fù)與人工治理相結(jié)合；堅持深化改革、創(chuàng)新機制，國家投入與社會參與、政府主導(dǎo)與市場調(diào)節(jié)相結(jié)合；堅持依法治林，加強現(xiàn)有森林資源保護(hù)，實行保護(hù)與建設(shè)相結(jié)合。
　　（六）目標(biāo)任務(wù)。力爭到2020年，使三北地區(qū)森林覆蓋率達(dá)到12%，沙化土地擴展趨勢得到基本遏制，水土流失得到有效控制，建成一批區(qū)域性防護(hù)林體系。到2050年，森林覆蓋率達(dá)到并穩(wěn)定在15%左右，努力實現(xiàn)三北地區(qū)生態(tài)狀況的根本好轉(zhuǎn)。
　　三、進(jìn)一步優(yōu)化工程建設(shè)布局
　?。ㄆ撸┚幹品制谝?guī)劃并落實任務(wù)。根據(jù)三北工程總體規(guī)劃和經(jīng)濟社會發(fā)展需要，國務(wù)院林業(yè)主管部門要會同有關(guān)部門組織編制好分期規(guī)劃。有關(guān)地方各級人民政府要將分期規(guī)劃納入本級政府國民經(jīng)濟和社會發(fā)展總體規(guī)劃，認(rèn)真做好規(guī)劃的組織實施工作，切實將規(guī)劃任務(wù)落實到建設(shè)單位，并定期對規(guī)劃實施情況進(jìn)行檢查、評估，確保規(guī)劃任務(wù)按期完成，取得實效。
　?。ò耍┖侠聿季址雷o(hù)林體系建設(shè)。要根據(jù)三北工程總體規(guī)劃，統(tǒng)籌兼顧與其他生態(tài)建設(shè)工程的關(guān)系，科學(xué)安排三北工程建設(shè)，確保目標(biāo)統(tǒng)一，形成合力，取得最大成效。按照不同區(qū)域功能定位，科學(xué)治理，整體推進(jìn)。在風(fēng)沙區(qū)，以治理沙化土地為重點，通過大力開展造林、封育等措施進(jìn)行全面治理，適度開發(fā)利用沙區(qū)資源，建成喬灌草相結(jié)合的防風(fēng)固沙防護(hù)林體系；在西北荒漠區(qū)，以保護(hù)天然荒漠植被為重點，采取以封育保護(hù)為主的措施，加強以典型荒漠生態(tài)系統(tǒng)為主的自然保護(hù)區(qū)建設(shè)，切實保護(hù)好自然生態(tài)，建成以沙生灌木為主的荒漠綠洲防護(hù)林體系；在黃土高原丘陵溝壑區(qū)，以小流域治理為重點，積極發(fā)展以干鮮果品為主的水土保持兼用林，建成生態(tài)經(jīng)濟型防護(hù)林體系；在東北、華北平原農(nóng)區(qū)，以改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件為重點，堅持建設(shè)、改造、提高相結(jié)合，建成網(wǎng)帶片相結(jié)合的高效農(nóng)業(yè)防護(hù)林體系。
　?。ň牛┘涌熘攸c區(qū)域治理。集中力量抓好科爾沁沙地、毛烏素沙地、呼倫貝爾沙地、新疆綠洲外圍和河西走廊的防沙治沙。加大黃河流域、遼河流域、松花江嫩江流域、石羊河流域、黑河流域、塔里木河流域等重點地區(qū)的水土流失治理和濕地保護(hù)力度。強化陰山—狼山沿線、阿拉善高原、祁連山地區(qū)、柴達(dá)木盆地、準(zhǔn)噶爾盆地等江河源頭和風(fēng)沙源的治理措施，依法劃定封禁保護(hù)區(qū)，從源頭上控制風(fēng)沙和水土流失危害。
　　四、強化科學(xué)營造和依法管護(hù)
　?。ㄊ﹥?yōu)化營造林結(jié)構(gòu)。要因地制宜，科學(xué)配置林種樹種，不斷提高工程建設(shè)成效，建立以森林植被為主體、林草結(jié)合的生態(tài)系統(tǒng)。實行喬灌草結(jié)合，在干旱地區(qū)以灌草為主；實行封育、飛播和人工造林結(jié)合，加大封山（沙）育林育草比重；實行多林種結(jié)合，發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟兼用林；實行多樹種結(jié)合，以鄉(xiāng)土樹種為主，營造混交林。加強森林經(jīng)營，加大中幼林撫育力度，有計劃地開展農(nóng)田防護(hù)林和低效林更新改造。加強森林防火和林業(yè)有害生物防治，提高森林健康水平。
　?。ㄊ唬┘哟罂萍纪茝V和服務(wù)力度。工程建設(shè)要安排一定比例資金用于科技支撐。針對工程建設(shè)難點和重點，加強防護(hù)林技術(shù)研發(fā)和集成，開展干旱沙地、瘠薄丘陵等困難立地植被建設(shè)技術(shù)的集成創(chuàng)新，突破技術(shù)瓶頸。加大先進(jìn)適用技術(shù)和治理模式的示范推廣力度，工程建設(shè)要與林業(yè)技術(shù)推廣同步設(shè)計、同步實施、同步驗收。全方位開展規(guī)劃設(shè)計、技術(shù)指導(dǎo)、科技培訓(xùn)等服務(wù)，加強種苗基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高良種壯苗使用率，保證工程建設(shè)質(zhì)量。
　　（十二）加強保護(hù)和利用管理。堅持依法治林，嚴(yán)厲打擊亂砍濫伐、亂捕濫獵、毀林開墾、非法占用林地等違法行為，鞏固工程建設(shè)成果。在有效保護(hù)森林資源和生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)上，積極開展林藥間作和林草間作，營造特色林果基地、灌草飼料林基地、能源林基地，發(fā)展林下經(jīng)濟和花卉、森林旅游等優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變，增加農(nóng)牧民收入。
　　（十三）科學(xué)開展工程效益監(jiān)測和評價。充分運用現(xiàn)代科技手段，建立三北工程區(qū)森林資源和建設(shè)情況動態(tài)監(jiān)測與效益評價系統(tǒng)。國務(wù)院林業(yè)主管部門要定期組織對工程區(qū)森林資源狀況和工程建設(shè)情況進(jìn)行監(jiān)測和評價，及時公布評價結(jié)果，作為考核各地工程建設(shè)情況和安排投資的依據(jù)?？h級以上地方人民政府林業(yè)主管部門負(fù)責(zé)開展本區(qū)域森林資源和工程建設(shè)效益監(jiān)測評價工作，根據(jù)監(jiān)測和評價結(jié)果，充實和完善建設(shè)內(nèi)容，改進(jìn)和強化管理措施。
　　五、加大政策扶持力度
　?。ㄊ模┩晟仆度霗C制。加大工程建設(shè)投資規(guī)模，完善投資標(biāo)準(zhǔn)和投資結(jié)構(gòu)，建立政府投入、社會參與的多元化長效投入機制。逐步加大中央投入力度，重點保證并優(yōu)先安排重點治理項目建設(shè)。積極探索直接收購各種社會主體營造的非國有公益林。有關(guān)地方各級政府對三北工程建設(shè)要給予支持和投資保障，將森林防火、林業(yè)有害生物防治等方面的基礎(chǔ)設(shè)施納入各級政府基本建設(shè)規(guī)劃。各有關(guān)部門在實施農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、農(nóng)田水利基本建設(shè)、小流域綜合治理、綠色通道建設(shè)和國土資源整治等項目時，要統(tǒng)籌考慮防護(hù)林建設(shè)。鼓勵社會投資、捐贈贊助、森林認(rèn)養(yǎng)和冠名、國際合作等形式，投入工程建設(shè)。
　?。ㄊ澹﹦?chuàng)新建設(shè)機制。建立宏觀調(diào)控和市場配置相結(jié)合的充滿活力、協(xié)調(diào)有序、互為補充的建設(shè)機制。充分發(fā)揮國家在政策法規(guī)、組織管理、協(xié)調(diào)服務(wù)、規(guī)劃設(shè)計、督導(dǎo)檢查等方面的主導(dǎo)作用。積極推進(jìn)集體林權(quán)制度改革，賦予農(nóng)民更加充分而有保障的林地承包經(jīng)營權(quán)，依法登記核發(fā)林權(quán)證，保持土地承包關(guān)系長期穩(wěn)定，放活經(jīng)營權(quán)，落實處置權(quán)，保障收益權(quán)，激活發(fā)展動力，充分發(fā)揮農(nóng)民群眾在造林、經(jīng)營、管護(hù)等工程建設(shè)各環(huán)節(jié)的主體作用。充分發(fā)揮專業(yè)造林隊伍在標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)?；?、集約化、規(guī)范化建設(shè)方面的骨干作用，重點建設(shè)項目逐步推行專業(yè)化造林。充分發(fā)揮社會的推動作用，采取入股、合作、承包等形式，鼓勵、吸引不同經(jīng)濟成分依法參加防護(hù)林建設(shè)。
　　（十六）建立金融扶持機制。加大政策性金融對沙產(chǎn)業(yè)開發(fā)、山區(qū)綜合開發(fā)、林業(yè)資源開發(fā)等經(jīng)營活動的中長期信貸支持，林業(yè)貸款期限最長可為10年。多方面拓寬林業(yè)融資渠道，探索開發(fā)適合林業(yè)特點的信貸產(chǎn)品和服務(wù)方式，拓寬林業(yè)信貸擔(dān)保物范圍，推進(jìn)林業(yè)信貸擔(dān)保方式創(chuàng)新。金融機構(gòu)要在防范風(fēng)險的前提下，加大對林農(nóng)小額信貸和聯(lián)保貸款的扶持力度，林權(quán)抵押貸款利率一般應(yīng)低于信用貸款利率；小額林農(nóng)貸款，借款人實際承擔(dān)利率原則上不超過人民銀行規(guī)定的同期限貸款基準(zhǔn)利率的1.3倍。
　?。ㄊ撸┞鋵嵣鷳B(tài)補償機制。按照森林分類經(jīng)營的原則，工程建設(shè)區(qū)營造的生態(tài)公益林，符合條件的，分別納入中央和地方森林生態(tài)效益補償范圍。嚴(yán)格治理責(zé)任，在工程建設(shè)區(qū)從事礦產(chǎn)資源開發(fā)和利用活動的經(jīng)濟主體，要負(fù)責(zé)進(jìn)行生態(tài)的修復(fù)和建設(shè)。
　　六、切實加強組織領(lǐng)導(dǎo)
　　（十八）加強對工程建設(shè)的組織領(lǐng)導(dǎo)。有關(guān)地方各級人民政府要把三北工程建設(shè)納入重要議事日程，實行行政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制。各有關(guān)部門要按照職能分工，各負(fù)其責(zé)，加強協(xié)調(diào)，密切配合，齊心協(xié)力搞好工程建設(shè)。有關(guān)各級林業(yè)主管部門要強化組織管理、監(jiān)督指導(dǎo)、協(xié)調(diào)服務(wù)，加強隊伍建設(shè)，制定完善工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、管理辦法和技術(shù)規(guī)程，依法推進(jìn)工程建設(shè)。積極開展國際合作與交流。
　?。ㄊ牛﹦訂T社會力量參與工程建設(shè)。大力宣傳三北工程在改善生態(tài)環(huán)境、建設(shè)生態(tài)文明、構(gòu)建和諧社會中的重要作用，提高全社會的生態(tài)環(huán)保意識。充分發(fā)揮人民解放軍、武警部隊、民兵以及工會、共青團、婦聯(lián)和其他社會團體在三北工程建設(shè)中的重要作用，調(diào)動各方面積極性，形成三北工程建設(shè)的強大合力。
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　國務(wù)院辦公廳
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○○九年八月十五日