中國的農(nóng)村扶貧開發(fā)

中華人民共和國 國務(wù)院新聞辦公室

二○○一年十月·北京

目  錄

　　前　　言
    一、 扶貧開發(fā)的歷程與成就
    二、 扶貧開發(fā)的政策保障
    三、 扶貧開發(fā)的主要內(nèi)容與途徑
    四、 特殊貧困群體的扶貧開發(fā)
    五、 二十一世紀(jì)初的農(nóng)村扶貧開發(fā) 

前  言

　　中國是世界上最大的發(fā)展中國家，人口約占世界總?cè)丝诘?2％。在過去相當(dāng)長的時(shí)期里，由于諸多原因，貧困一直困擾著中國。

　　 1949年中華人民共和國成立后，特別是自二十世紀(jì)七十年代末實(shí)行改革開放政策以來，中國政府在致力于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)全面發(fā)展的進(jìn)程中，在全國范圍內(nèi)實(shí)施了以解決貧困人口溫飽問題為主要目標(biāo)的有計(jì)劃、有組織的大規(guī)模扶貧開發(fā)，極大地緩解了貧困現(xiàn)象。從1978年到2000年，中國農(nóng)村沒有解決溫飽的貧困人口由2.5億人減少到3000萬人，貧困人口占農(nóng)村總?cè)丝诘谋壤?0.7％下降到3％左右，中國政府確定的到二十世紀(jì)末解決農(nóng)村貧困人口溫飽問題的戰(zhàn)略目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)。

　　 這里就中國農(nóng)村扶貧開發(fā)的有關(guān)情況作一介紹。

一、扶貧開發(fā)的歷程與成就　　

    新中國成立后，中國政府一直致力于發(fā)展生產(chǎn)、消除貧困的工作。但真正嚴(yán)格意義上的扶貧，是在改革開放以后提出并大規(guī)模實(shí)施的。從1978年到2000年，中國的扶貧開發(fā)大致經(jīng)過了三個(gè)階段。

　　第一階段：體制改革推動(dòng)扶貧階段（1978-1985年）

　　1978年，按中國政府確定的貧困標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)計(jì)，貧困人口為2.5億人，占農(nóng)村總?cè)丝诘?0.7%。導(dǎo)致這一時(shí)期大面積貧困的原因是多方面的，主要是農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制不適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展需要，造成農(nóng)民生產(chǎn)積極性低下。因此，制度的變革就成為緩解貧困的主要途徑。

　　中國自1978年開始的改革，首先是土地經(jīng)營制度的變革，即以家庭承包經(jīng)營制度取代人民公社的集體經(jīng)營制度。這種土地制度的變革極大地激發(fā)了農(nóng)民的勞動(dòng)熱情，從而極大地解放了生產(chǎn)力，提高了土地產(chǎn)出率。與此同時(shí)，在農(nóng)村進(jìn)行的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格逐步放開、大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等多項(xiàng)改革，也為解決農(nóng)村的貧困人口問題打開了出路。這些改革，促進(jìn)了國民經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，并通過農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的提升、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向附加值更高的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)化以及農(nóng)村勞動(dòng)力在非農(nóng)領(lǐng)域就業(yè)三個(gè)方面的渠道，將利益?zhèn)鬟f到貧困人口，使貧困農(nóng)民得以脫貧致富，農(nóng)村貧困現(xiàn)象大幅度緩解。

　　據(jù)統(tǒng)計(jì)，從1978年到1985年，農(nóng)村人均糧食產(chǎn)量增長14%，棉花增長73.9%，油料增長176.4%，肉類增長87.8%；農(nóng)民人均純收入增長了2.6倍；沒有解決溫飽的貧困人口從2.5億人減少到1.25億人，占農(nóng)村人口的比例下降到14.8％；貧困人口平均每年減少1786萬人。

　　第二階段：大規(guī)模開發(fā)式扶貧階段（1986-1993年）

　　二十世紀(jì)八十年代中期，在改革開放政策的推動(dòng)下，中國農(nóng)村絕大多數(shù)地區(qū)憑借自身的發(fā)展優(yōu)勢，經(jīng)濟(jì)得到快速增長，但少數(shù)地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、歷史、自然、地理等方面的制約，發(fā)展相對滯后。貧困地區(qū)與其他地區(qū)，特別是與東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等方面的差距逐步擴(kuò)大。中國農(nóng)村發(fā)展不平衡問題凸現(xiàn)出來，低收入人口中有相當(dāng)一部分人經(jīng)濟(jì)收入不能維持其生存的基本需要。

　　為進(jìn)一步加大扶貧力度，中國政府自1986年起采取了一系列重大措施：成立專門扶貧工作機(jī)構(gòu)，安排專項(xiàng)資金，制定專門的優(yōu)惠政策，并對傳統(tǒng)的救濟(jì)式扶貧進(jìn)行徹底改革，確定了開發(fā)式扶貧方針。自此，中國政府在全國范圍內(nèi)開展了有計(jì)劃、有組織和大規(guī)模的開發(fā)式扶貧，中國的扶貧工作進(jìn)入了一個(gè)新的歷史時(shí)期。經(jīng)過八年的不懈努力，國家重點(diǎn)扶持貧困縣農(nóng)民人均純收入從1986年的206元增加到1993年的483.7元；農(nóng)村貧困人口由1.25億人減少到8000萬人，平均每年減少640萬人，年均遞減6.2%；貧困人口占農(nóng)村總?cè)丝诘谋戎貜?4.8%下降到8.7%。

　　第三階段：扶貧攻堅(jiān)階段（1994-2000年）

　　隨著農(nóng)村改革的深入發(fā)展和國家扶貧開發(fā)力度的不斷加大，中國貧困人口逐年減少，貧困特征也隨之發(fā)生較大變化，貧困人口分布呈現(xiàn)明顯的地緣性特征。這主要表現(xiàn)在貧困發(fā)生率向中西部傾斜，貧困人口集中分布在西南大石山區(qū)（缺土）、西北黃土高原區(qū)（嚴(yán)重缺水）、秦巴貧困山區(qū)（土地落差大、耕地少、交通狀況惡劣、水土流失嚴(yán)重）以及青藏高寒區(qū)（積溫嚴(yán)重不足）等幾類地區(qū)。導(dǎo)致貧困的主要因素是自然條件惡劣、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱和社會(huì)發(fā)育落后等。

　　以1994年3月《國家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》的公布實(shí)施為標(biāo)志，中國的扶貧開發(fā)進(jìn)入了攻堅(jiān)階段?！秶野似叻鲐毠?jiān)計(jì)劃》明確提出，集中人力、物力、財(cái)力，動(dòng)員社會(huì)各界力量，力爭用七年左右的時(shí)間，到2000年底基本解決農(nóng)村貧困人口的溫飽問題。這是新中國歷史上第一個(gè)有明確目標(biāo)、明確對象、明確措施和明確期限的扶貧開發(fā)行動(dòng)綱領(lǐng)。

　　在1997年至1999年這三年中，中國每年有800萬貧困人口解決了溫飽問題，是進(jìn)入二十世紀(jì)九十年代以來中國解決農(nóng)村貧困人口年度數(shù)量最高水平。到2000年底，國家"八七"扶貧攻堅(jiān)目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)。

　　經(jīng)過20多年不懈的艱苦奮斗，中國的扶貧開發(fā)取得了巨大成就。

　　--解決了兩億多農(nóng)村貧困人口的溫飽問題。農(nóng)村尚未解決溫飽問題的貧困人口由1978年的2.5億人減少到2000年的3000萬人，農(nóng)村貧困發(fā)生率從30.7％下降到3％左右。其中，國家重點(diǎn)扶持貧困縣的貧困人口從1994年的5858萬人減少到2000年的1710萬人。這些人主要是生活在自然條件惡劣地區(qū)的特困人口、少數(shù)社會(huì)保障對象以及部分殘疾人。

　　--生產(chǎn)生活條件明顯改善。1986年到2000年的15年間，在中國農(nóng)村貧困地區(qū)修建基本農(nóng)田9915萬畝，解決了7725萬多人和8398萬多頭大牲畜的飲水困難。到2000年底，貧困地區(qū)通電、通路、通郵、通電話的行政村分別達(dá)到95.5%、89％、69％和67.7％。

　　--經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度明顯加快。"八七"扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃執(zhí)行期間，國家重點(diǎn)扶持貧困縣農(nóng)業(yè)增加值增長54％，年均增長7.5％；工業(yè)增加值增長99.3%，年均增長12.2％；地方財(cái)政收入增加近1倍，年均增長12.9％；糧食產(chǎn)量增長12.3％，年均增長1.9％；農(nóng)民人均純收入從648元增加到1337元，年均增長12.8％。

　　--各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)發(fā)展較快。貧困地區(qū)人口過快增長的勢頭得到初步控制，人口自然增長率有所下降。辦學(xué)條件得到改善，"兩基"工作（即基本普及九年義務(wù)教育和基本掃除青壯年文盲）成績顯著，592個(gè)國家重點(diǎn)扶持貧困縣中有318個(gè)實(shí)現(xiàn)了"兩基"目標(biāo)。職業(yè)教育和成人教育發(fā)展迅速，有效地提高了勞動(dòng)者素質(zhì)。大多數(shù)貧困地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院得到改造或重新建設(shè)，缺醫(yī)少藥的狀況得到緩解。推廣了一大批農(nóng)業(yè)實(shí)用技術(shù)，農(nóng)民科學(xué)種田的水平明顯提高。貧困地區(qū)95％的行政村能夠收聽收看到廣播電視節(jié)目，群眾的文化生活得到改善，精神面貌發(fā)生了很大變化。

　　--解決了一些集中連片貧困地區(qū)的溫飽問題。沂蒙山區(qū)、井岡山區(qū)、大別山區(qū)、閩西南地區(qū)等革命老區(qū)群眾的溫飽問題已經(jīng)基本解決。一些偏遠(yuǎn)山區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)，面貌也有了很大的改變。歷史上"苦瘠甲天下"的甘肅定西地區(qū)和寧夏的西海固地區(qū)，經(jīng)過多年開發(fā)建設(shè)，基礎(chǔ)設(shè)施和基本生產(chǎn)條件明顯改善，貧困狀況大為緩解。

二、扶貧開發(fā)的政策保障　　

    中國農(nóng)村的貧困問題是歷史上長期形成的。貧困面積大、貧困人口多、貧困程度深是過去相當(dāng)長一個(gè)時(shí)期中國貧困地區(qū)的主要特征?；趯Ρ緡鴩榈陌盐?，特別是對貧困地區(qū)和貧困人口實(shí)際情況的認(rèn)識，中國政府制定了符合國情的扶貧開發(fā)政策，把扶貧開發(fā)的基本目標(biāo)和中心任務(wù)放在主要解決農(nóng)村貧困人口的溫飽問題上，從最緊迫的問題入手，量力而行，確保重點(diǎn)，分階段推進(jìn)。

　　制定符合國情的貧困標(biāo)準(zhǔn)

　　中國是一個(gè)發(fā)展中國家，人口多，底子薄，經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，農(nóng)村尤其不發(fā)達(dá)。就中國的貧困地區(qū)而言，這種不發(fā)達(dá)主要表現(xiàn)在：一是基礎(chǔ)設(shè)施薄弱。貧困地區(qū)較為集中的西部地區(qū)，雖然土地面積占全國的三分之二以上，但鐵路、公路和民航設(shè)施所占比重卻相對偏低。二是人口增長過快，教育、衛(wèi)生等基本社會(huì)服務(wù)水平低。與經(jīng)濟(jì)落后成為對比的是，貧困地區(qū)往往又是人口增長最快的地區(qū)。辦學(xué)條件差，教育設(shè)施落后，適齡兒童失學(xué)和輟學(xué)率較高，青壯年文盲比例較大。衛(wèi)生保健水平也很低。三是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件差，財(cái)政收入水平低，公共投入嚴(yán)重不足。1986年國家重點(diǎn)扶持貧困縣人均擁有農(nóng)業(yè)機(jī)械總動(dòng)力僅為全國平均水平的50％。1993年國家重點(diǎn)扶持貧困縣人均財(cái)政收入僅為60元，只相當(dāng)于全國平均水平的30％左右。

　　上述貧困地區(qū)的實(shí)際情況，決定了中國扶貧工作要有一個(gè)比較現(xiàn)實(shí)的貧困標(biāo)準(zhǔn)。中國貧困人口的標(biāo)準(zhǔn)最初是1986年由中國政府有關(guān)部門在對6.7萬戶農(nóng)村居民家庭消費(fèi)支出調(diào)查的基礎(chǔ)上計(jì)算得出的，即1985年農(nóng)村人均純收入206元的標(biāo)準(zhǔn)。到1990年這一標(biāo)準(zhǔn)相當(dāng)于300元，2000年為625元。

　　中國的貧困標(biāo)準(zhǔn)是一個(gè)能夠維持基本生存的最低費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，可以確保農(nóng)村貧困人口最基本的生存需要，因而是客觀的，也是符合中國實(shí)際的。

　　確定國家重點(diǎn)扶持貧困縣

　　為了集中使用扶貧資金，有效地扶持貧困人口，中國政府制定了國家重點(diǎn)扶持貧困縣的標(biāo)準(zhǔn)，確定了一批國家重點(diǎn)扶持貧困縣。

　　中國政府于1986年第一次確定了國家重點(diǎn)扶持貧困縣標(biāo)準(zhǔn)：以縣為單位，1985年農(nóng)民年人均純收入低于150元的縣。此后，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，特別是貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)狀況的不斷改善，對貧困縣的標(biāo)準(zhǔn)也及時(shí)作出調(diào)整。1994年，中國政府重新調(diào)整了國家重點(diǎn)扶持貧困縣的標(biāo)準(zhǔn)。具體標(biāo)準(zhǔn)是：以縣為單位，凡是1992年農(nóng)民人均純收入低于400元的縣全部納入國家重點(diǎn)貧困縣扶持范圍；凡是1992年人均純收入高于700元的原國家重點(diǎn)扶持貧困縣，一律退出國家扶持范圍（根據(jù)當(dāng)時(shí)的典型測算，凡是超過700元的縣，90%以上的貧困人口基本上解決溫飽問題）。依據(jù)這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，列入《國家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》的國家重點(diǎn)扶持的貧困縣共有592個(gè)，分布在27個(gè)省、自治區(qū)、直轄市，涵蓋了全國72%以上的農(nóng)村貧困人口。此后，中央政府采取的一系列扶貧開發(fā)政策措施，主要是圍繞解決國家重點(diǎn)扶持縣貧困群眾溫飽而制定的。

　　通過對貧困縣的集中有效扶持，帶動(dòng)了全國農(nóng)村貧困問題的解決。特別是在扶貧資金方面，國家明確要求，中央的各項(xiàng)扶貧資金都用于這些貧困縣。1996年中央政府又進(jìn)一步對各省、自治區(qū)、直轄市提出了最低配套資金比例（30%至50%），以保證地方配套的扶貧資金用在國家重點(diǎn)貧困縣。

　　扶貧重點(diǎn)向中西部貧困地區(qū)傾斜

　　向中西部地區(qū)重點(diǎn)傾斜是中國扶貧開發(fā)的一項(xiàng)重要戰(zhàn)略舉措。中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的區(qū)域特征十分明顯，東部沿海地區(qū)充分利用自身優(yōu)勢率先發(fā)展，中部次之，西部相對落后。與此相關(guān)，中國農(nóng)村貧困人口的絕大多數(shù)集中在中西部，尤其是西部，并呈塊狀、片狀分布在高原、山地、丘陵、沙漠等地區(qū)。這些地區(qū)是中國貧困人口最多、貧困程度最深、貧困結(jié)構(gòu)最復(fù)雜的地區(qū)。在1994年中國政府確定的592個(gè)國家重點(diǎn)扶持貧困縣中，中西部地區(qū)占82%。

　　從1994年起，中國政府開始調(diào)整國家扶貧資金投放的地區(qū)結(jié)構(gòu)：把用于沿海經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)省的中央扶貧信貸資金調(diào)整出來，集中用于中西部貧困狀況嚴(yán)重的省、自治區(qū)；中央新增的財(cái)政扶貧資金只支持中西部貧困地區(qū)。同時(shí)，國家從全局著眼，制定優(yōu)惠政策，積極推動(dòng)?xùn)|部地區(qū)與西部地區(qū)的橫向聯(lián)合和對口扶貧協(xié)作。

　　為加快西部地區(qū)的發(fā)展，縮小地區(qū)間發(fā)展差距，近年來中國開始實(shí)施西部大開發(fā)戰(zhàn)略。國家在西部地區(qū)優(yōu)先安排基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境和資源開發(fā)等建設(shè)項(xiàng)目，并不斷加大對西部地區(qū)的投入和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，為推動(dòng)西部地區(qū)發(fā)展和貧困人口解決溫飽問題發(fā)揮了重要作用。

　　加大扶貧開發(fā)投入力度

　　近20年來，隨著國家財(cái)力的增強(qiáng)，中國政府安排的專項(xiàng)扶貧投入不斷增加。2000年中央各項(xiàng)扶貧專項(xiàng)資金達(dá)到了248億元，與1980年相比，增加了30倍。中國政府安排的扶貧專項(xiàng)資金累計(jì)達(dá)到了1680多億元，其中財(cái)政資金800多億元（含以工代賑資金390多億元），信貸扶貧資金880億元。按照中央要求的配套比例（1996年以后為30%至50%），地方政府扶貧投入的力度也相應(yīng)加大。

　　中國政府專項(xiàng)扶貧資金主要包括兩大類：財(cái)政扶貧資金和信貸扶貧資金。財(cái)政扶貧資金又包括支援不發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展資金、新增財(cái)政扶貧資金、以工代賑資金等。1997年，國務(wù)院為了加強(qiáng)對各類扶貧資金的管理，提高使用效益，制定了統(tǒng)一的《國家扶貧資金管理辦法》。該辦法對各類扶貧資金的扶持對象、條件等作了明確規(guī)定，強(qiáng)調(diào)各類扶貧資金要根據(jù)扶貧攻堅(jiān)的總體目標(biāo)和要求，配套使用，形成合力，發(fā)揮整體效益。不同渠道的扶貧資金的投入重點(diǎn)是：財(cái)政扶貧資金主要用于建設(shè)基本農(nóng)田、興修小型水利工程、解決人畜飲水困難、修建鄉(xiāng)村道路、科技培訓(xùn)和推廣農(nóng)業(yè)實(shí)用技術(shù)等；扶貧信貸資金主要用于增加貧困戶當(dāng)年收入的種養(yǎng)業(yè)項(xiàng)目。同時(shí)，各級扶貧工作專門機(jī)構(gòu)加強(qiáng)對扶貧資金管理使用的檢查、監(jiān)督。審計(jì)部門對扶貧資金的使用情況嚴(yán)格審計(jì)，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)查處。這些措施，對提高扶貧資金使用效益、如期實(shí)現(xiàn)基本解決貧困人口溫飽問題的目標(biāo)發(fā)揮了關(guān)鍵作用。

　　制定支持貧困地區(qū)、貧困農(nóng)戶發(fā)展的優(yōu)惠政策

　　中國扶貧開發(fā)的優(yōu)惠政策包括幫助貧困戶解決溫飽和支持貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)兩個(gè)方面。

　　幫助貧困農(nóng)戶發(fā)展的優(yōu)惠政策有：對尚未解決溫飽問題的貧困戶，免除糧食定購任務(wù)；根據(jù)實(shí)際情況，適當(dāng)延長扶貧貸款的使用期限，放寬抵押和擔(dān)保條件；按照農(nóng)業(yè)稅條例的有關(guān)規(guī)定，減免農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅。

　　支持貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)的優(yōu)惠政策有：中央政府逐步加大對貧困地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，各有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市建立二級轉(zhuǎn)移支付制度，為貧困地區(qū)提供財(cái)力支持。對貧困縣新辦企業(yè)和發(fā)達(dá)地區(qū)到貧困地區(qū)興辦的企業(yè)，在三年內(nèi)免征所得稅；根據(jù)誰受益、誰負(fù)擔(dān)的原則，適當(dāng)提高庫區(qū)建設(shè)基金和庫區(qū)維護(hù)基金標(biāo)準(zhǔn)，專項(xiàng)用于解決水庫移民的溫飽問題。

　　落實(shí)扶貧工作責(zé)任制

　　為使扶貧開發(fā)工作得到有效開展，中國政府于1986年6月成立了國務(wù)院貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組（1993年更名為國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組），專門負(fù)責(zé)組織、領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、檢查貧困地區(qū)的扶貧開發(fā)工作。一些省、自治區(qū)、直轄市和地（市）、縣級政府也成立了相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)本地的扶貧開發(fā)工作。

　　中國的扶貧開發(fā)實(shí)行分級負(fù)責(zé)、以省為主的行政領(lǐng)導(dǎo)扶貧工作責(zé)任制。各省、自治區(qū)、直轄市，特別是貧困面積較大的省、自治區(qū)，都把扶貧開發(fā)列入重要議程，根據(jù)國家扶貧開發(fā)計(jì)劃制定本地區(qū)的具體實(shí)施計(jì)劃。各省、自治區(qū)、直轄市的主要負(fù)責(zé)人親自抓扶貧工作，并負(fù)總責(zé)。中央的各項(xiàng)扶貧資金在每年年初一次下達(dá)到各省、自治區(qū)、直轄市，實(shí)行扶貧資金、權(quán)力、任務(wù)、責(zé)任"四個(gè)到?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）"。所有到省的扶貧資金一律由省級人民政府統(tǒng)一安排使用，并由各有關(guān)部門規(guī)劃和實(shí)施項(xiàng)目。

　　加強(qiáng)貧困地區(qū)農(nóng)村基層組織建設(shè)

　　在中國，農(nóng)村基層組織在動(dòng)員和組織群眾參加改變自身命運(yùn)的扶貧開發(fā)中作用重大。中國政府在扶貧開發(fā)中強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)村級組織建設(shè)，以此提高農(nóng)戶的自我組織程度，引導(dǎo)農(nóng)戶積極參與扶貧開發(fā)。近年來，中國政府在農(nóng)村大力推行村委會(huì)直接選舉制度，根據(jù)公開、公平、公正的原則，真正將群眾擁護(hù)、有能力帶領(lǐng)群眾改變貧困面貌的人選舉為村干部。同時(shí)，嚴(yán)格實(shí)行村務(wù)公開，村級財(cái)務(wù)的各項(xiàng)收支、扶貧資金的發(fā)放使用、承包合同的簽訂和變更等各項(xiàng)事務(wù)，都要向村民公開，接受村民的檢查和監(jiān)督。

三、扶貧開發(fā)的主要內(nèi)容與途徑　　

    在扶貧開發(fā)的過程中，中國政府堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，發(fā)展貧困地區(qū)的生產(chǎn)力，走開發(fā)式扶貧的道路，通過多種方式和途徑，采取綜合配套措施，幫助農(nóng)村貧困人口脫貧。

　　堅(jiān)持開發(fā)式扶貧的方針

　　開發(fā)式扶貧是對過去傳統(tǒng)的分散救濟(jì)式扶貧的改革與調(diào)整，是中國政府農(nóng)村扶貧政策的核心和基礎(chǔ)。堅(jiān)持開發(fā)式扶貧的方針，就是以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，支持、鼓勵(lì)貧困地區(qū)干部群眾改善生產(chǎn)條件，開發(fā)當(dāng)?shù)刭Y源，發(fā)展商品生產(chǎn)，增強(qiáng)自我積累和自我發(fā)展能力。

　　開發(fā)式扶貧方針主要包括五個(gè)方面內(nèi)容：第一，倡導(dǎo)和鼓勵(lì)自力更生、艱苦奮斗的精神，克服貧困農(nóng)戶中普遍存在的"等、靠、要"思想。第二，針對貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、抵御自然災(zāi)害能力較差的實(shí)際情況，國家安排必要的以工代賑資金，鼓勵(lì)、支持貧困農(nóng)戶投工投勞，開展農(nóng)田、水利、公路等方面的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善生產(chǎn)條件。第三，國家安排優(yōu)惠的扶貧專項(xiàng)貼息貸款，制定相關(guān)優(yōu)惠政策，重點(diǎn)幫助貧困地區(qū)、貧困農(nóng)戶發(fā)展以市場為導(dǎo)向的種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)以及相應(yīng)的加工業(yè)項(xiàng)目，促進(jìn)增產(chǎn)增收。第四，開展農(nóng)業(yè)先進(jìn)實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)，提高貧困農(nóng)戶的科技文化素質(zhì)，增強(qiáng)自我發(fā)展能力。第五，扶貧開發(fā)與水土保持、環(huán)境保護(hù)、生態(tài)建設(shè)相結(jié)合，實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，增強(qiáng)貧困地區(qū)和貧困農(nóng)戶的發(fā)展后勁。

　　強(qiáng)調(diào)扶貧到村到戶

　　二十世紀(jì)九十年代以來，根據(jù)貧困地區(qū)的實(shí)際情況，中國的扶貧開發(fā)著重扶貧到村到戶。國家不僅將扶貧到戶作為一項(xiàng)重要措施，而且把解決貧困農(nóng)戶溫飽的各項(xiàng)指標(biāo)也量化到戶。 中國在實(shí)踐中探索出許多行之有效的扶貧到戶方式：一是干部包扶到戶，即組織各級干部與貧困農(nóng)戶結(jié)成"一幫一"對子，采取簽訂責(zé)任狀等方式，明確干部包扶任務(wù)。二是實(shí)體帶動(dòng)、效益到戶，即通過鼓勵(lì)企業(yè)與農(nóng)戶合作建立農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)加工基地，實(shí)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)、供、銷的良性循環(huán)。三是異地開發(fā)、移民到戶，即本著自愿的原則，將貧困農(nóng)戶從生產(chǎn)生活條件極其惡劣的地區(qū)搬遷到條件較好的地區(qū)，實(shí)現(xiàn)異地脫貧。四是社會(huì)各界幫扶到戶，即組織社會(huì)各界對貧困農(nóng)戶進(jìn)行幫扶。

　　小額信貸是扶貧到戶的關(guān)鍵措施之一。中國政府在借鑒其他國家和國際組織扶貧經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，積極組織小額信貸扶貧到戶，取得了很好的效果。到1999年，全國投入的資金總量達(dá)30億元，覆蓋240多萬貧困農(nóng)戶。同時(shí)，中國小額信貸的試點(diǎn)、推廣初步實(shí)現(xiàn)了本土化和規(guī)范化，進(jìn)入了擴(kuò)大范圍、擴(kuò)大規(guī)模的新階段。

　　重視科技教育扶貧

　　從1986年開始，中國政府有關(guān)部門根據(jù)國家扶貧開發(fā)的總體戰(zhàn)略和要求，適時(shí)提出科技扶貧的目標(biāo)、措施和實(shí)施辦法，并于1996年提出《1996-2000年全國科技扶貧規(guī)劃綱要》，加強(qiáng)對科技扶貧的政策指導(dǎo)。

　　為進(jìn)一步增強(qiáng)貧困地區(qū)反貧困的能力，中國政府專項(xiàng)安排科技扶貧資金，用于優(yōu)良品種和先進(jìn)實(shí)用技術(shù)的引進(jìn)、試驗(yàn)、示范、推廣，以及科技培訓(xùn)等。1995年以來，國家教委和財(cái)政部聯(lián)合組織實(shí)施了"國家貧困地區(qū)義務(wù)教育工程"，投入資金超過100億元，重點(diǎn)投向國定貧困縣、部分省定貧困縣、革命老區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)，幫助這些地區(qū)普及九年義務(wù)教育。

　　中國政府動(dòng)員大專院校、科研院所在貧困地區(qū)積極推廣農(nóng)業(yè)先進(jìn)實(shí)用技術(shù)，組織科技人員到貧困地區(qū)掛職任教，組織科研單位到貧困鄉(xiāng)、村宣傳普及農(nóng)業(yè)技術(shù)。這些措施有效地改變了貧困地區(qū)落后的生產(chǎn)方式，提高了土地的產(chǎn)出率，迅速增加了農(nóng)民的收入。15年來，僅科技部就向貧困地區(qū)提供技術(shù)人員3萬人次，實(shí)施科技扶貧示范項(xiàng)目580個(gè)，建立各種科技示范點(diǎn)1500個(gè)，解決關(guān)鍵性技術(shù)200多個(gè)，向貧困地區(qū)推廣適用技術(shù)2000多項(xiàng)。

　　動(dòng)員和組織社會(huì)各界參與扶貧

　　在扶貧開發(fā)中，政府各部門根據(jù)中央政府的統(tǒng)一要求，從盡快解決貧困人口溫飽問題的大局和貧困地區(qū)的實(shí)際情況出發(fā)，積極參與扶貧開發(fā)。政府有關(guān)部門分別制定了本部門、本系統(tǒng)的扶貧開發(fā)具體實(shí)施方案，提出了一系列有利于貧困地區(qū)發(fā)展和貧困群眾脫貧的優(yōu)惠政策，并充分發(fā)揮各自優(yōu)勢，在資金、物資、技術(shù)上向貧困地區(qū)傾斜，積極為貧困地區(qū)的開發(fā)建設(shè)作出貢獻(xiàn)。

　　自二十世紀(jì)八十年代中期以來，包括中央國家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、民主黨派及人民團(tuán)體等社會(huì)各界參與扶貧開發(fā)的部門、單位不斷增多，規(guī)模不斷擴(kuò)大。各幫扶部門和單位都有特定的幫扶對象和明確的任務(wù)，要求沒有脫貧就不脫鉤。到2000年底，定點(diǎn)幫扶的部門和單位達(dá)到138個(gè)，共派出3000多名干部到貧困縣掛職扶貧，直接投入資金44億元，幫助貧困地區(qū)引進(jìn)國內(nèi)外各種資金105億元。

　　各省、自治區(qū)、直轄市以及貧困地區(qū)也積極開展定點(diǎn)扶貧工作。1995至1999年，各地先后有4.6萬名干部到貧困縣、村掛職扶貧，直接投入資金和物資折合人民幣達(dá)87.62億元；幫助引進(jìn)各類扶持資金103億元，實(shí)施扶貧項(xiàng)目2萬余個(gè)，幫助引進(jìn)技術(shù)人才1.3萬余名，引進(jìn)技術(shù)近7000項(xiàng)。

　　此外，各社會(huì)組織、民間團(tuán)體和私營企業(yè)也積極開展"希望工程"、"光彩事業(yè)"、"文化扶貧"、"幸福工程"、"春蕾計(jì)劃"、"青年志愿者支教扶貧接力計(jì)劃"、"貧困農(nóng)戶自立工程"等多種形式的扶貧活動(dòng)。以資助貧困失學(xué)兒童入學(xué)為目的的"希望工程"，自1989年以來累計(jì)接受海內(nèi)外捐款近19億元，資助建設(shè)希望小學(xué)8355所，資助失學(xué)兒童近230萬名。

　　開展東西部協(xié)作扶貧

　　在扶貧開發(fā)中，中國采取東部較發(fā)達(dá)省市對口支持西部省、自治區(qū)發(fā)展的方式，加快西部貧困地區(qū)脫貧步伐。具體執(zhí)行情況是：北京幫扶內(nèi)蒙古，天津幫扶甘肅，上海幫扶云南，廣東幫扶廣西，江蘇幫扶陜西，浙江幫扶四川，山東幫扶新疆，遼寧幫扶青海，福建幫扶寧夏，大連、青島、深圳、寧波幫扶貴州。協(xié)作雙方根據(jù)"優(yōu)勢互補(bǔ)、互惠互利、長期合作、共同發(fā)展"的原則，在企業(yè)合作、項(xiàng)目援助、人才交流等方面開展了多層次、全方位的扶貧協(xié)作。東西部扶貧協(xié)作以改變貧困地區(qū)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境，解決貧困地區(qū)群眾溫飽問題為重點(diǎn)，遵循市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，充分運(yùn)用科學(xué)技術(shù)，廣泛動(dòng)員社會(huì)各界力量，在努力擴(kuò)大對口幫扶的同時(shí)，開展各種形式的經(jīng)濟(jì)合作。

　　近年來，東部13個(gè)省市政府和社會(huì)各界累計(jì)捐款、捐物折款近21.4億元，雙方簽訂項(xiàng)目協(xié)議5745個(gè)，協(xié)議投資280多億元，實(shí)現(xiàn)投資40多億元，從貧困地區(qū)輸出勞動(dòng)力51.7萬人。此外，東西部地區(qū)在干部交流、人才培訓(xùn)、援建學(xué)校、建設(shè)基本農(nóng)田、修筑公路、解決人畜飲水困難等方面也開展了協(xié)作。1992年以來，國家教委、國家民委組織發(fā)達(dá)省市對口支援民族、貧困地區(qū)教育工作，新建、改建中小學(xué)1400所，救助失學(xué)兒童近4萬人，培養(yǎng)和培訓(xùn)中小學(xué)教師1.6萬人次。

　　實(shí)施自愿移民扶貧開發(fā)

　　國家鼓勵(lì)和支持生存條件極其惡劣地區(qū)的貧困農(nóng)戶通過移民搬遷、異地開發(fā)的方式，開辟解決溫飽的新途徑。為此，中國政府強(qiáng)調(diào)，自愿移民搬遷的貧困人口除享受扶貧開發(fā)的優(yōu)惠政策外，各地要制定具體政策措施，提供各種優(yōu)惠條件，確保搬遷一戶解決一戶溫飽。中國的移民扶貧開發(fā)，按照群眾自愿、就近安置、量力而行、適當(dāng)補(bǔ)助四項(xiàng)原則進(jìn)行。

　　中國實(shí)施移民扶貧開發(fā)的主要做法有：一是插戶移民。即由貧困戶自行投親靠友，分散安置，政府給予一定補(bǔ)助。二是政府建移民開發(fā)基地安置移民。既要保證可穩(wěn)定解決遷入戶的溫飽問題，又要保證不破壞遷入地的生態(tài)環(huán)境。三是吊莊移民。即采取搬遷初期兩頭有家的形式，待移民點(diǎn)得到開發(fā)，生產(chǎn)生活基本穩(wěn)定后再完全搬遷。近年來，通過多種方式和途徑遷移安置了260萬貧困人口，其中已穩(wěn)定在遷入地居住的達(dá)240萬，使全國需要移民搬遷的貧困人口由750萬減少到500萬左右。

　　輸出貧困地區(qū)勞動(dòng)力

　　為了幫助貧困地區(qū)勞動(dòng)力充分就業(yè)并增加收入，國家鼓勵(lì)并組織具備條件的貧困地區(qū)開展勞務(wù)輸出。勞務(wù)輸出不僅有助于使貧困地區(qū)勞動(dòng)力實(shí)現(xiàn)就業(yè)和增加收入，更重要的是勞動(dòng)者通過異地就業(yè)可以學(xué)到新技術(shù)、新生活方式、新工作方法，開闊眼界，增強(qiáng)信心，提高自我發(fā)展能力。許多西部外出務(wù)工人員已經(jīng)成為向西部傳播東部生產(chǎn)生活方式以及文化和技術(shù)的使者。四川是全國勞務(wù)輸出最多的省份，每年有800多萬人實(shí)現(xiàn)異地就業(yè)，通過郵局寄回家鄉(xiāng)的資金每年約200億元。

　　實(shí)行扶貧開發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)、計(jì)劃生育相結(jié)合

　　在貧困地區(qū)的開發(fā)中，中國政府重視生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，鼓勵(lì)農(nóng)民發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、環(huán)保農(nóng)業(yè)。通過科技扶貧，在一定程度上改變了貧困地區(qū)以破壞生態(tài)為代價(jià)的掠奪性生產(chǎn)，促進(jìn)了貧困地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

　　人口數(shù)量過多、增長過快、素質(zhì)偏低等諸因素嚴(yán)重制約了貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和農(nóng)民解決溫飽、脫貧致富的步伐。中國政府特別強(qiáng)調(diào)轉(zhuǎn)變貧困地區(qū)群眾的生育觀念，積極倡導(dǎo)貧困地區(qū)的農(nóng)民實(shí)行計(jì)劃生育，把扶貧開發(fā)與計(jì)劃生育結(jié)合起來。這對貧困地區(qū)人口與經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生了重要影響。

　　開展扶貧領(lǐng)域的國際交流與合作

　　中國的扶貧開發(fā)主要依靠自己的力量，同時(shí)中國政府重視與國際社會(huì)在扶貧領(lǐng)域的交流與合作。中國政府認(rèn)為，積極開展扶貧領(lǐng)域的國際交流與合作，不僅有利于加快解決本國貧困人口的溫飽問題，而且有助于通過借鑒國際社會(huì)多年積累的扶貧經(jīng)驗(yàn)和成功的扶貧方式，提高中國扶貧開發(fā)的整體水平。自二十世紀(jì)九十年代以來，中國政府積極探索借鑒國際反貧困經(jīng)驗(yàn)，不斷擴(kuò)大與國際組織在扶貧領(lǐng)域的合作，并有了明顯進(jìn)展。

　　在扶貧領(lǐng)域，世界銀行與中國的合作最早，投入規(guī)模最大。世界銀行與中國目前已經(jīng)開展的西南、秦巴、西部三期扶貧貸款項(xiàng)目，援助總規(guī)模達(dá)6.1億美元，覆蓋9個(gè)省區(qū)、91個(gè)貧困縣，800多萬貧困人口。其中中國西南世界銀行貸款項(xiàng)目于1995年7月開始在云南、貴州、廣西三省(區(qū))最貧困的35個(gè)國定貧困縣實(shí)施。項(xiàng)目總投資42.3億元，其中利用世行貸款2.475億美元，國內(nèi)相應(yīng)的配套資金為21.8億元。項(xiàng)目建設(shè)主要包括大農(nóng)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、第二第三產(chǎn)業(yè)開發(fā)、勞務(wù)輸出、教育衛(wèi)生和貧困監(jiān)測等方面。項(xiàng)目建成后將使項(xiàng)目區(qū)350萬貧困人口穩(wěn)定解決溫飽問題。這一項(xiàng)目是中國第一個(gè)跨省區(qū)、跨行業(yè)、綜合性的扶貧開發(fā)項(xiàng)目，也是迄今為止利用外資規(guī)模最大的扶貧項(xiàng)目。目前項(xiàng)目進(jìn)展順利，并已進(jìn)入收尾階段。

　　此外，一些國家、國際組織和非政府組織也與中國在扶貧領(lǐng)域開展了廣泛的合作。聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署在中國開展了一些扶貧開發(fā)項(xiàng)目和研究項(xiàng)目。歐盟、英國政府、荷蘭政府、日本政府、德國技術(shù)合作公司、亞洲開發(fā)銀行、福特基金會(huì)、日本凱爾、日本協(xié)力銀行、世界宣明會(huì)、香港樂施會(huì)等也都在中國開展了扶貧開發(fā)項(xiàng)目，并取得了很好的成效。

四、特殊貧困群體的扶貧開發(fā)　　

    少數(shù)民族、殘疾人和婦女，是中國農(nóng)村貧困人口中的特殊貧困群體。中國政府重視這些特殊貧困群體的扶貧開發(fā)工作，采取各種有效措施幫助他們與其他貧困人口同時(shí)脫貧。

　　少數(shù)民族和民族地區(qū)扶貧開發(fā)

　　中國是一個(gè)多民族國家。由于歷史、社會(huì)和自然條件等原因，相當(dāng)部分少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，社會(huì)發(fā)育程度較低。據(jù)中國有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，到1994年，少數(shù)民族貧困地區(qū)主要分布在中國的西部，涉及5個(gè)自治區(qū)、20個(gè)自治州、49個(gè)自治縣。全國348個(gè)少數(shù)民族自治縣中有257個(gè)被列為國家重點(diǎn)扶持貧困縣。針對這一情況，中國政府十分重視少數(shù)民族貧困地區(qū)的扶貧開發(fā)工作，在政策、措施方面給予了重點(diǎn)傾斜和特殊照顧。

　　特殊照顧，提高標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大對少數(shù)民族地區(qū)的扶持范圍。1986年國家重點(diǎn)扶持貧困縣標(biāo)準(zhǔn)為1985年農(nóng)民人均收入低于150元，而民族自治地方縣的標(biāo)準(zhǔn)則放寬到低于200元。對于牧區(qū)和半農(nóng)半牧區(qū)的少數(shù)民族貧困縣(旗)，扶持標(biāo)準(zhǔn)分別為1984年至1986年三年平均農(nóng)牧民人均收入低于300元和200元。1994年確定國家重點(diǎn)扶持貧困縣時(shí)，也對少數(shù)民族地區(qū)給予了特殊照顧，在全國592個(gè)國家重點(diǎn)扶持貧困縣中，少數(shù)民族貧困縣有257個(gè)，占43.4%。

　　中央資金重點(diǎn)向少數(shù)民族地區(qū)傾斜。為加大對少數(shù)民族地區(qū)的扶持力度，不僅扶貧資金的分配重點(diǎn)向西藏等五個(gè)自治區(qū)以及云南、貴州、青海等少數(shù)民族人口較多的西部省份傾斜，而且還專門安排"少數(shù)民族發(fā)展資金"等專項(xiàng)資金，解決少數(shù)民族和民族地區(qū)的特殊困難和問題。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從1994年到2000年，國家共向內(nèi)蒙古、廣西、西藏、寧夏、新疆五個(gè)自治區(qū)和貴州、云南、青海三個(gè)少數(shù)民族人口較多的省投入資金432.53億元，占全國總投資的38.4％。其中，財(cái)政資金194.15億元（含以工代賑資金127.22億元），占全國的40％；信貸資金238.38億元，占全國的37.8％。在西藏，近六年來，國家和地方政府先后投入資金12.2億元，實(shí)施了多個(gè)扶貧開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目。

　　經(jīng)過全社會(huì)各方面的共同努力，特別是少數(shù)民族地區(qū)廣大干部群眾的艱苦奮斗，中國少數(shù)民族貧困地區(qū)扶貧開發(fā)工作取得了明顯成效：

　　--貧困人口大幅度減少，貧困發(fā)生率大幅度下降。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國五個(gè)自治區(qū)和三個(gè)少數(shù)民族人口較多的省，貧困人口由1995年的2086萬人下降到1999年的1185萬人，四年減少了901萬人，貧困發(fā)生率由1995年的15.6%下降到1999年的8.7%，下降了6.9個(gè)百分點(diǎn)。西藏實(shí)施"八七"扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃以來，由于政府采取了一系列有針對性的特殊扶貧開發(fā)和救助措施，使西藏農(nóng)村牧區(qū)長期貧困狀況發(fā)生根本性變化，貧困人口由二十世紀(jì)九十年代初期的48萬人減少到目前的7萬多人。

　　--農(nóng)民收入快速增長，生活條件得到改善。五個(gè)自治區(qū)和三個(gè)少數(shù)民族人口較多的省的232個(gè)國家重點(diǎn)扶持貧困縣，農(nóng)民人均純收入從1995年的630元增加到1998年的1189元，增長88.7%，高于592個(gè)國家重點(diǎn)扶持貧困縣平均增長水平28.7個(gè)百分點(diǎn)。從1994年到1999年，廣西49個(gè)貧困縣農(nóng)民人均純收入由606元上升到1836元，人均糧食產(chǎn)量由310公斤上升到380公斤，在全國民族地區(qū)率先實(shí)現(xiàn)"八七"扶貧攻堅(jiān)目標(biāo)。到2000年底，國家在西藏重點(diǎn)扶持的18個(gè)貧困縣農(nóng)牧民人均純收入達(dá)1316元，已接近全國平均水平。新疆牧區(qū)牧民定居半定居比例由1994年的49.5%上升到1999年的80％。

　　--基礎(chǔ)設(shè)施明顯改善，社會(huì)事業(yè)不斷發(fā)展。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，從1994年到1999年，五個(gè)自治區(qū)和三個(gè)少數(shù)民族人口較多的省，共解決了2163.5萬人、2934.7萬頭大牲畜的飲水困難；新增基本農(nóng)田2626.5萬畝，圍欄草場672萬畝；修建縣、鄉(xiāng)、村公路6.75萬公里。到1999年底，廣西全區(qū)實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)鄉(xiāng)通公路，49個(gè)貧困縣中95％的村通了汽車，全區(qū)95％的村通了電并基本實(shí)現(xiàn)通電視，85％的村通了電話。少數(shù)民族貧困地區(qū)教育、衛(wèi)生等各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)也得到了較快的發(fā)展。

　　殘疾人扶貧

　　殘疾人是一個(gè)特殊而困難的社會(huì)群體。中國現(xiàn)有6000多萬殘疾人，約占總?cè)丝诘?％，其中80％生活在農(nóng)村。他們當(dāng)中有相當(dāng)數(shù)量因自身殘疾的影響以及外界環(huán)境的障礙，生活處于貧困狀態(tài)。據(jù)調(diào)查測算，1992年全國有貧困殘疾人約2000萬。在農(nóng)村的貧困殘疾人中，30％生活在592個(gè)國定貧困縣。中國政府歷來重視和關(guān)心殘疾人扶貧工作，采取了一系列有效措施：

　　--將殘疾人扶貧作為一項(xiàng)重要內(nèi)容列入國家扶貧計(jì)劃，統(tǒng)籌安排，統(tǒng)一組織，同步實(shí)施。經(jīng)中國政府批準(zhǔn)的《中國殘疾人事業(yè)"八五"計(jì)劃綱要》和《中國殘疾人事業(yè)"九五"計(jì)劃綱要》，都有殘疾人扶貧配套實(shí)施方案。1998年國家專門制定《殘疾人扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃（1998-2000年）》，確定殘疾人扶貧的目標(biāo)、任務(wù)、途徑、措施、政策，對殘疾人扶貧工作進(jìn)行全面部署。地方各級政府也將殘疾人作為重點(diǎn)扶持對象，制定本地殘疾人扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃，組織各有關(guān)部門規(guī)劃和實(shí)施項(xiàng)目，落實(shí)責(zé)任，并在人力、財(cái)力、物力等方面給予大力支持。

　　--安排專項(xiàng)貸款，開展殘疾人扶貧。從1992年起，國家設(shè)立康復(fù)扶貧專項(xiàng)貸款，對貧困殘疾人予以扶持。到2000年，累計(jì)投放貸款26億元。近年來，各地還大力推廣小額信貸扶貧到戶、到人，將小額信貸作為殘疾人扶貧的主要方式。河南、貴州、內(nèi)蒙古、云南、黑龍江等15個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）在殘疾人專項(xiàng)扶貧中，推行小額信貸的比例已超過70%。

　　--加強(qiáng)基層殘聯(lián)扶貧服務(wù)體系建設(shè)，為農(nóng)村殘疾人提供及時(shí)、有效的服務(wù)。1998年3月國務(wù)院殘疾人工作協(xié)調(diào)委員會(huì)作出了《關(guān)于加強(qiáng)基層殘聯(lián)建設(shè)的決定》。國務(wù)院扶貧辦等六部門還制定了《農(nóng)村殘疾人扶貧開發(fā)實(shí)施辦法（1998-2000年）》，對加強(qiáng)基層殘聯(lián)服務(wù)體系建設(shè)提出要求。經(jīng)過幾年的努力，到2000年底，全國已建立縣級殘疾人服務(wù)社2238個(gè)，占縣（市、區(qū)）總數(shù)的80.2%；鄉(xiāng)鎮(zhèn)殘疾人服務(wù)社28427個(gè)，占鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的60%，初步形成了農(nóng)村基層殘疾人扶貧服務(wù)體系，為殘疾人扶貧工作提供了重要的組織保障。

　　--選擇適合殘疾人特點(diǎn)的扶貧開發(fā)項(xiàng)目和方式。針對殘疾人參加生產(chǎn)勞動(dòng)有很多困難，殘疾人扶貧開發(fā)的重點(diǎn)是扶持有助于直接解決農(nóng)村貧困殘疾人溫飽問題的種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、手工業(yè)和家庭副業(yè)；選擇適合當(dāng)?shù)厥袌鼋?jīng)濟(jì)發(fā)展需要，與地方支柱產(chǎn)業(yè)相配套，兼顧殘疾人特點(diǎn)的項(xiàng)目；選擇資金覆蓋面大、效益到戶率高、與直接提高貧困殘疾人收入有密切聯(lián)系的項(xiàng)目。

　　經(jīng)過努力，中國貧困殘疾人口數(shù)量明顯減少，近十年有1000萬人解決了溫飽，到2000年底貧困殘疾人口下降到979萬人。

　　婦女扶貧

　　中國政府十分重視農(nóng)村婦女脫困問題，1994年《國家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》明確提出，要進(jìn)一步動(dòng)員貧困地區(qū)婦女積極參與脫貧行動(dòng)。

　　近年來，在各級政府和有關(guān)組織的支持和帶動(dòng)下，農(nóng)村貧困地區(qū)婦女積極參加"雙學(xué)雙比"（學(xué)文化、學(xué)技術(shù)，比成績、比貢獻(xiàn)）活動(dòng)，眾多婦女脫盲，一些婦女接受了實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)并獲得農(nóng)民技術(shù)員職稱，成為貧困地區(qū)依靠科技發(fā)展生產(chǎn)的帶頭人。中國最大的婦女組織--中華全國婦女聯(lián)合會(huì)，通過建立扶貧聯(lián)系點(diǎn)、聯(lián)系戶，開展文化技術(shù)培訓(xùn)和小額信貸，組織貧困地區(qū)婦女勞務(wù)輸出、手拉手互助，以及興辦婦女扶貧項(xiàng)目等多種形式，先后幫助347萬貧困婦女脫貧致富。

　　國家廣泛動(dòng)員社會(huì)力量，關(guān)注貧困婦女，支持各種幫助貧困地區(qū)婦女的社會(huì)救濟(jì)活動(dòng)。如救助貧困母親的"幸福工程"、專門資助貧困地區(qū)失學(xué)女童的"春蕾計(jì)劃"、援助西部缺水地區(qū)婦女的"母親水窖工程"等，為加快農(nóng)村婦女脫困發(fā)揮了積極作用。截止到2000年5月，"幸福工程"已投入資金1.45億元，救助107472人，受惠人口達(dá)48.3萬人。到2000年7月，"春蕾計(jì)劃"共集資3.3億元，使105萬失學(xué)女童重返學(xué)校。

五、二十一世紀(jì)初的農(nóng)村扶貧開發(fā) 

　　緩解和消除貧困仍然是中國今后一項(xiàng)長期的歷史任務(wù)。為加快解決在一定程度和特定地區(qū)仍然存在的貧困問題，中國于2001年5月召開中央扶貧開發(fā)工作會(huì)議，對二十一世紀(jì)前十年中國的農(nóng)村扶貧開發(fā)工作進(jìn)行了全面部署。這次會(huì)議后，中國政府正式頒布《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001-2010年）》，提出了今后十年中國農(nóng)村扶貧開發(fā)的目標(biāo)任務(wù)、指導(dǎo)思想和方針政策?！吨袊r(nóng)村扶貧開發(fā)綱要》是繼《國家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》之后，又一個(gè)指導(dǎo)中國農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的綱領(lǐng)性文件。

　　二十一世紀(jì)初中國的農(nóng)村扶貧開發(fā)，既面臨難得的歷史機(jī)遇，也面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)和尖銳問題。

　　有利條件

　　二十一世紀(jì)初中國的扶貧開發(fā)存在著許多有利條件，而且一些條件較之過去更為有利。中國各級政府高度重視，社會(huì)各界大力支持，貧困地區(qū)廣大干部群眾團(tuán)結(jié)奮斗，這是保障扶貧開發(fā)不斷取得新成就的最重要的條件。就客觀環(huán)境而言，有以下有利因素：

　　——扶貧開發(fā)已有一個(gè)較好的基礎(chǔ)。經(jīng)過20多年的努力，中國的貧困人口已基本解決了溫飽問題，貧困地區(qū)的生產(chǎn)生活條件已經(jīng)有了較大幅度的改善，抵御自然災(zāi)害的能力明顯增強(qiáng)，具有了一定的發(fā)展能力；在過去扶貧開發(fā)的實(shí)踐中，已創(chuàng)造和積累了很多成功經(jīng)驗(yàn)，并探索出了一些行之有效的做法。這些都有助于使今后的扶貧開發(fā)邁上新的臺階。

　　——未來經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長將加快扶貧開發(fā)的進(jìn)程。實(shí)踐證明，經(jīng)濟(jì)增長是解決貧困問題的關(guān)鍵。根據(jù)測算，二十世紀(jì)九十年代中國貧困人口減少與經(jīng)濟(jì)增長的彈性系數(shù)為－0.8，即GDP每增長一個(gè)百分點(diǎn)，農(nóng)村貧困人口可減少0.8％。根據(jù)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃，今后五年，中國經(jīng)濟(jì)預(yù)計(jì)年增長7％。經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)步增長將擴(kuò)大勞動(dòng)力需求，有利于貧困地區(qū)勞動(dòng)力的就業(yè)，從而改善人民的生活水平。同時(shí)，隨著綜合國力的不斷增強(qiáng)，國家可以投入更多的力量促進(jìn)貧困地區(qū)開發(fā)建設(shè)，為貧困地區(qū)發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。

　　——經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整有助于貧困地區(qū)的發(fā)展。在國內(nèi)外市場競爭日趨激烈的情況下，中國正在大力調(diào)整和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。發(fā)達(dá)地區(qū)一方面加快產(chǎn)業(yè)升級，大力發(fā)展資本技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)，另一方面，為了提高產(chǎn)業(yè)競爭力，還將一些勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目向欠發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移。中國的貧困地區(qū)大多地處中西部，資源相對豐富，勞動(dòng)力成本低，具有承接這種結(jié)構(gòu)梯度轉(zhuǎn)移的區(qū)位優(yōu)勢。西部地區(qū)完全有可能引進(jìn)資本和技術(shù)，接受外來產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，提高貧困地區(qū)在區(qū)域產(chǎn)業(yè)分工中的地位，從而加快本地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

　　——西部大開發(fā)戰(zhàn)略的實(shí)施有利于扶貧。中國正在實(shí)施的西部大開發(fā)戰(zhàn)略，對進(jìn)一步降低貧困發(fā)生率將產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。西部大開發(fā)的重點(diǎn)是進(jìn)一步加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，特別是加強(qiáng)水利、交通、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，切實(shí)加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)。"十五"計(jì)劃期間（2001-2005年），將有一大批工程在西部開工建設(shè)。此外，國家還制定了增加西部地區(qū)利用外資的比例、增發(fā)特別國債主要用于西部開發(fā)等許多有利于西部發(fā)展的優(yōu)惠政策。一系列大工程的建設(shè)和優(yōu)惠政策的實(shí)施，將為改變西部貧困地區(qū)的落后面貌打好基礎(chǔ)。

　　——對外開放的進(jìn)一步擴(kuò)大將為貧困地區(qū)帶來新的發(fā)展機(jī)遇。中國加入世界貿(mào)易組織后，貧困地區(qū)的市場將會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)大和開放，有利于這些地區(qū)發(fā)展有優(yōu)勢的勞動(dòng)和資源密集型產(chǎn)業(yè)，增加勞動(dòng)力就業(yè)。盡管加入世界貿(mào)易組織可能使貧困地區(qū)現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)受到?jīng)_擊，但從長遠(yuǎn)看，有利于貧困地區(qū)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移和勞動(dòng)密集型產(chǎn)品的出口。

　　難點(diǎn)與問題

　　二十一世紀(jì)初中國扶貧開發(fā)面臨的難點(diǎn)和比較突出的問題是：第一，雖然貧困人口的收入水平明顯提高，但目前中國扶貧的標(biāo)準(zhǔn)是低水平的。第二，由于受自然條件惡劣、社會(huì)保障系統(tǒng)薄弱和自身綜合能力差等因素的掣肘，目前已經(jīng)解決溫飽問題的貧困人口還存在很大的脆弱性，容易重新返回到貧困狀態(tài)。第三，盡管扶貧開發(fā)已使廣大農(nóng)村貧困地區(qū)的貧窮落后狀況明顯改變，但貧困農(nóng)戶的基本生產(chǎn)生活條件還沒有質(zhì)的變化，貧困地區(qū)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化落后的狀況還沒有根本改觀。第四，由于中國人口基數(shù)很大，在今后相當(dāng)長的一個(gè)時(shí)期將面臨就業(yè)壓力，這必然會(huì)影響到貧困人口的就業(yè)，使很多本來能夠奏效的扶貧措施難以發(fā)揮出應(yīng)有的作用。第五，尚未解決溫飽的貧困人口一般都生活在自然條件惡劣、社會(huì)發(fā)展程度低和社會(huì)服務(wù)水平差的地區(qū)，這些地區(qū)投入與產(chǎn)出效益的反差較大。

　　對象和目標(biāo)

　　中國政府將堅(jiān)持把貧困地區(qū)尚未解決溫飽問題的貧困人口作為扶貧開發(fā)的首要對象。這些貧困人口雖然數(shù)量不多，但解決的難度很大。同時(shí)，還要幫助初步解決溫飽問題的貧困人口實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定脫貧。由于生產(chǎn)生活條件尚未根本改變，抗御自然災(zāi)害的能力不強(qiáng)，一遇自然災(zāi)害，這部分人極易返貧。要在實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定脫貧的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步推動(dòng)這部分人發(fā)展，走向富裕。

　　2001年至2010年中國扶貧開發(fā)的總體目標(biāo)是：盡快解決極少數(shù)貧困人口溫飽問題，進(jìn)一步改善貧困地區(qū)的基本生產(chǎn)生活條件，鞏固溫飽成果，提高貧困人口的生活質(zhì)量和綜合素質(zhì)，加強(qiáng)貧困鄉(xiāng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善生態(tài)環(huán)境，逐步改變貧困地區(qū)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化的落后狀況，為達(dá)到小康水平創(chuàng)造條件。

　　中國政府將按照集中連片的原則，把貧困人口集中的中西部少數(shù)民族地區(qū)、革命老區(qū)、邊疆地區(qū)和特困地區(qū)作為2001年至2010年扶貧開發(fā)的重點(diǎn)，并確定扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣，集中財(cái)力、物力和人力，實(shí)行統(tǒng)籌規(guī)劃，分年實(shí)施，分類指導(dǎo)，綜合治理。

　　措施和途徑

　　2001年至2010年中國農(nóng)村扶貧開發(fā)的任務(wù)，將主要通過如下措施和途徑實(shí)現(xiàn)：

　　——繼續(xù)重點(diǎn)支持發(fā)展種養(yǎng)業(yè)。集中力量幫助貧困群眾發(fā)展有特色、有市場的種養(yǎng)業(yè)項(xiàng)目。以增加貧困人口的收入為中心，依靠科技進(jìn)步，著力優(yōu)化品種、提高質(zhì)量、增加效益。以有利于改善生態(tài)環(huán)境為原則，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和建設(shè)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。以市場為導(dǎo)向，選準(zhǔn)產(chǎn)品和項(xiàng)目，搞好信息、技術(shù)、銷售服務(wù)，確保增產(chǎn)增收。

　　——積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。按照產(chǎn)業(yè)化發(fā)展方向和要求，對具有資源優(yōu)勢和市場需求的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)，進(jìn)行連片規(guī)劃建設(shè)，形成有特色的區(qū)域性主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。積極發(fā)展"公司加農(nóng)戶"和訂單農(nóng)業(yè)。引導(dǎo)和鼓勵(lì)具有市場開拓能力的大中型農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)到貧困地區(qū)建立原料生產(chǎn)基地，為貧困農(nóng)戶提供產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后系列化服務(wù)，形成貿(mào)工農(nóng)一體化、產(chǎn)供銷一條龍的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。

　　——增加財(cái)政扶貧資金和扶貧貸款。國家將進(jìn)一步擴(kuò)大以工代賑規(guī)模，根據(jù)貧困地區(qū)財(cái)政困難的實(shí)際情況，加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，并對財(cái)政扶貧資金實(shí)行專戶管理。增加扶貧貸款，支持能夠帶動(dòng)貧困人口增加收入的種養(yǎng)業(yè)、勞動(dòng)密集型企業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)、市場流通企業(yè)的發(fā)展，以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，并積極穩(wěn)妥地推廣扶貧到戶的小額信貸，支持貧困農(nóng)戶發(fā)展生產(chǎn)。

　　——改善貧困地區(qū)的基本生產(chǎn)生活條件。以貧困鄉(xiāng)、村為單位，加強(qiáng)基本農(nóng)田、基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境改造和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)。到2010年，在國家重點(diǎn)扶持的貧困區(qū)域內(nèi)，基本解決人畜飲水困難，力爭做到絕大多數(shù)行政村通電、通路、通郵、通電話、通廣播電視；做到大多數(shù)貧困鄉(xiāng)有衛(wèi)生院、貧困村有衛(wèi)生室，基本控制影響貧困地區(qū)群眾生活生產(chǎn)的主要地方病。

　　——提高貧困地區(qū)群眾的科技文化素質(zhì)。實(shí)行農(nóng)科教結(jié)合，普通教育、職業(yè)教育、成人教育統(tǒng)籌，有針對性地通過各類職業(yè)技術(shù)學(xué)校和各種不同類型的短期培訓(xùn)，增強(qiáng)農(nóng)民掌握先進(jìn)實(shí)用技術(shù)的能力。確保在貧困地區(qū)實(shí)現(xiàn)九年義務(wù)教育，進(jìn)一步提高適齡兒童入學(xué)率。移風(fēng)易俗，倡導(dǎo)科學(xué)文明的生活方式。

　　——鼓勵(lì)多種所有制經(jīng)濟(jì)組織參與扶貧開發(fā)。中國政府將創(chuàng)造良好的政策環(huán)境和投資環(huán)境，吸引多種所有制經(jīng)濟(jì)組織參與貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。對于適應(yīng)市場需要，能夠提高產(chǎn)業(yè)層次、帶動(dòng)千家萬戶增加收入的農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)，能夠發(fā)揮貧困地區(qū)資源優(yōu)勢并改善生態(tài)環(huán)境的資源開發(fā)型企業(yè)，能夠安排貧困地區(qū)剩余勞動(dòng)力就業(yè)的勞動(dòng)密集型企業(yè)，能夠幫助貧困群眾解決市場流通問題的企業(yè)，國家都給予必要的支持。

　　——注重動(dòng)員全社會(huì)幫助貧困地區(qū)的開發(fā)建設(shè)。除了政府動(dòng)用資源進(jìn)行扶貧外，國家將進(jìn)一步動(dòng)員社會(huì)各界參與扶貧，增加社會(huì)扶貧的資源。根據(jù)扶貧開發(fā)規(guī)劃，繼續(xù)做好東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)對口幫扶西部貧困地區(qū)的東西扶貧協(xié)作工作，進(jìn)一步擴(kuò)大協(xié)作規(guī)模，增強(qiáng)幫扶力度。鼓勵(lì)和引導(dǎo)各種層次、不同形式的民間交流與合作，特別是企業(yè)間的相互合作和共同發(fā)展。發(fā)揮社會(huì)各界在扶貧開發(fā)中的重要作用，并積極創(chuàng)造條件，引導(dǎo)非政府組織參與和執(zhí)行政府扶貧開發(fā)項(xiàng)目。

　　——推動(dòng)扶貧開發(fā)領(lǐng)域的國際交流與合作。繼續(xù)爭取國際組織和發(fā)達(dá)國家向中國提供援助性扶貧項(xiàng)目。為保證這類項(xiàng)目的順利執(zhí)行，國家將適當(dāng)增加相應(yīng)配套資金比例，對地方財(cái)政確有困難的可以全額配套。根據(jù)貧困地區(qū)的特點(diǎn)，采取有針對性的措施，加強(qiáng)對國外援助性扶貧項(xiàng)目的管理。努力提高國外援貸款項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益，增強(qiáng)還貸能力。加強(qiáng)與國際組織在扶貧開發(fā)領(lǐng)域里的交流，借鑒國際社會(huì)在扶貧開發(fā)方面創(chuàng)造的成功經(jīng)驗(yàn)和行之有效的方式、方法，進(jìn)一步提高中國扶貧開發(fā)的工作水平和整體效益。

　　——推進(jìn)扶貧開發(fā)的規(guī)范化建設(shè)。切實(shí)落實(shí)扶貧工作責(zé)任制，堅(jiān)持省負(fù)總責(zé)，縣抓落實(shí)，工作到村，扶貧到戶。加強(qiáng)貧困地區(qū)的干部隊(duì)伍建設(shè)和基層民主政權(quán)建設(shè)，不斷提高基層干部和基層組織帶領(lǐng)群眾脫貧致富的能力。加強(qiáng)扶貧資金的審計(jì)和扶貧開發(fā)統(tǒng)計(jì)監(jiān)測工作，形成制度，長期堅(jiān)持。穩(wěn)定扶貧開發(fā)工作機(jī)構(gòu)，增強(qiáng)扶貧開發(fā)的組織領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)管理能力。隨著貧困地區(qū)扶貧開發(fā)的不斷深入，中國的扶貧開發(fā)工作將進(jìn)一步制度化、規(guī)范化，逐步納入法制軌道。

　　中國是一個(gè)發(fā)展中國家，消除貧困任重道遠(yuǎn)?；窘鉀Q農(nóng)村貧困人口的溫飽問題只是完成這一歷史任務(wù)的階段性成果。在此基礎(chǔ)上使貧困地區(qū)的人民生活實(shí)現(xiàn)小康，進(jìn)而過上比較寬裕的生活，需要一個(gè)長期的奮斗過程。隨著中國改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的發(fā)展，隨著中國綜合國力的不斷增強(qiáng)，中國的農(nóng)村扶貧開發(fā)必將取得新的成績。