專家學(xué)者解讀《推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”開展信息惠民試點(diǎn)的實(shí)施方案》

［主持人導(dǎo)語］2016年4月14日，國辦印發(fā)了關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)改委等10部門《推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”開展信息惠民試點(diǎn)的實(shí)施方案》(以下簡稱《方案》)。《方案》 對推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的總體思路、基本原則、主要任務(wù)、實(shí)施步驟和時(shí)間節(jié)點(diǎn)都做了具體明確的闡述，并詳盡地構(gòu)想了加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)、創(chuàng)新體制機(jī)制、加大財(cái)政支持、完善考核制度、加強(qiáng)信息安全等一系列保障措施?！斗桨浮肥菍?015年國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于積極推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”行動的指導(dǎo)意見》等文件的深化和在政務(wù)領(lǐng)域中的應(yīng)用。在國家大力推動治理體系與治理能力現(xiàn)代化的社會發(fā)展背景下，加強(qiáng)政府政務(wù)服務(wù)的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革不僅是滿足人民群眾“體面生活”的心理需要的根本舉措，更是實(shí)現(xiàn)國家社會主義市場分享型經(jīng)濟(jì)體系完善與發(fā)展的技術(shù)性基礎(chǔ)。為了更好地貫徹落實(shí)《方案》精神和要求，我們邀請專家學(xué)者深度解讀《方案》精神，為《方案》措施的落地生根和發(fā)揮作用出謀劃策。本次解讀工作共有18名專家學(xué)者參與，本欄目選擇摘編了其中10篇內(nèi)容，其它文章將在中國行政管理學(xué)會網(wǎng)站、《中國行政管理》網(wǎng)和中國政府網(wǎng)陸續(xù)刊發(fā)。

——本欄目主持人     張定安

以“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”引領(lǐng)政府治理現(xiàn)代化

李春根    李志強(qiáng)

開展“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”是貫徹落實(shí)黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，推動簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革向縱深發(fā)展的重要部署，是“互聯(lián)網(wǎng)+”在政府治理中的重要實(shí)踐，是實(shí)現(xiàn)政府治理現(xiàn)代化的重要部署，意義重大而深遠(yuǎn)。

一、“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”有助于實(shí)現(xiàn)政府的整體性治理

隨著大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來，我國公共行政價(jià)值“碎片化”、公共資源運(yùn)作“碎片化”、行政組織結(jié)構(gòu)“碎片化”、公共服務(wù)供給“碎片化”狀況已經(jīng)日益凸顯，從而造成各層級政府之間、各部門之間、各業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)之間不能互動、信息資源不能共享、嚴(yán)重缺乏整體規(guī)劃，出現(xiàn)“信息孤島”，加劇了部門鴻溝，造成了政府重復(fù)建設(shè)和嚴(yán)重浪費(fèi)。整體性治理作為一種全新的政府治理范式，自其誕生之日起就是針對治理“碎片化”而產(chǎn)生的新的治理理論，就是要對政府部門間的、政府與社會間的關(guān)系進(jìn)行重新整合，在政府與社會間構(gòu)建一種新型的合作關(guān)系，依靠政府機(jī)構(gòu)間及政府與公私部門間的協(xié)調(diào)與整合提高行政效率，打造一個(gè)具有包容性的政府?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”將打破政府部門的條塊式劃分模式、地域、層級和部門限制，為政府業(yè)務(wù)流程的重組和優(yōu)化提供全新的平臺，使得提供更完備、全面、無邊界的整體性治理成為可能。“一號一窗一網(wǎng)”的建立將有效整合孤立、分散的政務(wù)服務(wù)資源，逐步實(shí)現(xiàn)政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)和社會信息服務(wù)的全人群覆蓋、全天候受理和"一站式"辦理，構(gòu)建方便快捷、公平普惠、優(yōu)質(zhì)高效的政務(wù)服務(wù)信息體系，全面提升政務(wù)服務(wù)水平。

二、“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”有助于實(shí)現(xiàn)政府的開放性治理

開放性治理是政府治理現(xiàn)代化的重要標(biāo)志，表達(dá)了政府組織外向、親民、回應(yīng)、互動、分享、包容、交往、接納、融合的基本價(jià)值追求。政府開放性治理的核心價(jià)值體現(xiàn)在信息公開與分享、回應(yīng)公民訴求、吸納公眾參與、合作治理等方面?！斗桨浮返某雠_，對于推進(jìn)政府的開放性治理大有裨益。一是有助于推進(jìn)政府信息公開。信息公開是開放性政府的基礎(chǔ)和底線標(biāo)準(zhǔn)，沒有信息公開、透明與分享，就不可能有真正意義上的開放。這是因?yàn)?，公民如果無法獲得政府政策及其執(zhí)行的信息，就喪失了監(jiān)督政府、參與決策的權(quán)利，基本的開放也就無從談起。二是有助于回應(yīng)公眾的訴求。開放不僅是政府分享信息與祛魅的過程，更是政府直面環(huán)境變化，與環(huán)境形成能量交換和互動、回應(yīng)社會關(guān)注、解決社會問題、承擔(dān)公共責(zé)任的過程。開放性政府勢必立足于外部變化與時(shí)俱進(jìn)。三是有助于公眾的政策參與。公共政策過程是多元利益群體復(fù)雜的互動博弈過程，政府不能也不可能獨(dú)占政策信息、話語的制高點(diǎn)并且壟斷政策資源，開放性治理為了獲得公共政策的正當(dāng)性基礎(chǔ)與合法性來源，謀求參與式的政策過程，居間調(diào)適利益關(guān)系，通過協(xié)商對話達(dá)成政策共識成為必然的選擇。四是有助于公共事務(wù)共同治理的合作機(jī)制。開放性治理力圖改變傳統(tǒng)政府作為單一中心單打獨(dú)斗的治理格局，要求面對復(fù)雜社會及其多樣性特征，尋求多種社會力量合作治理的途徑，運(yùn)用多種治理工具建構(gòu)政府與市場、政府與社會的協(xié)力關(guān)系。

三、“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”有助于實(shí)現(xiàn)政府的協(xié)同性治理

協(xié)同治理是實(shí)現(xiàn)政府治理現(xiàn)代化的必然要求。協(xié)同治理首先體現(xiàn)為多元主體的協(xié)同治理，多元主體協(xié)同治理作為一種嶄新的治理模式，不僅可以有效回應(yīng)單中心主義的政府統(tǒng)治模式所帶來的困境，而且能夠優(yōu)化頂層制度設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)治理有效適用和治理效用最大化。 “互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，為實(shí)現(xiàn)多元主體全方位的信息溝通提供了有效的技術(shù)支撐。通過現(xiàn)代智能互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和信息系統(tǒng)，能夠在多元主體間搭建一個(gè)實(shí)時(shí)、快捷、方便的溝通交流平臺，實(shí)現(xiàn)多元主體間信息的快速流動與及時(shí)共享，從而為實(shí)現(xiàn)多元主體協(xié)同治理奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。協(xié)同治理還體現(xiàn)在政務(wù)的協(xié)同治理上，傳統(tǒng)政府治理模式是“部門內(nèi)協(xié)同、固定流程”為標(biāo)志的靜態(tài)管理流程，對于簡單政務(wù)的處理效率比較高，但在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的時(shí)代，部門與流程的性質(zhì)已經(jīng)發(fā)生了很大的變化，政府中大量的工作和對公眾的服務(wù)是跨機(jī)構(gòu)、跨部門的，需要各部門聯(lián)合共同完成，任何一個(gè)部門都很難獨(dú)立承擔(dān)政務(wù)工作的全部，部門和機(jī)構(gòu)間的政務(wù)協(xié)同必不可少。部門內(nèi)管理演變成跨部門協(xié)作，固定流程演變?yōu)榭勺兞鞒?，靜態(tài)管理模式演變?yōu)閯討B(tài)協(xié)作模式。動態(tài)協(xié)作模式意味著跨部門、跨系統(tǒng)的多部門聯(lián)合，意味著組織結(jié)構(gòu)松散，管理流程可變?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”使政府業(yè)務(wù)流程的動態(tài)性變?yōu)榭赡堋Ｍㄟ^基于互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的政務(wù)協(xié)同管理功能，可以將各個(gè)行政事務(wù)間的信息溝通起來，并進(jìn)行協(xié)作?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”不僅解決了某個(gè)獨(dú)立環(huán)節(jié)的政務(wù)問題，還將政務(wù)過程中的一系列環(huán)節(jié)銜接起來，使得上一個(gè)環(huán)節(jié)的政務(wù)處理結(jié)果能夠自動流轉(zhuǎn)到下一個(gè)環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)了不同政府職能部門的政務(wù)協(xié)同，可以大大提高政府政務(wù)處理效率。

四、“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”有助于實(shí)現(xiàn)政府的智慧性治理

當(dāng)前，智慧政務(wù)正在成為互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代政府治理發(fā)展的新形態(tài)。智慧政務(wù)運(yùn)用信息和通信技術(shù)手段，整合互聯(lián)網(wǎng)上社會群體與政府治理相關(guān)的各項(xiàng)數(shù)據(jù)信息，對包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會治理、生態(tài)保護(hù)、文化建設(shè)、政治文明、城市服務(wù)等公共活動在內(nèi)的各種需求進(jìn)行分析判斷、科學(xué)決策，作出智能的回應(yīng)，并不斷評價(jià)政策運(yùn)行效果改進(jìn)決策，并以大數(shù)據(jù)分析為核心，重構(gòu)智慧感知、智慧評價(jià)、智慧決策、智慧管理服務(wù)和智慧傳播的政府管理新流程，形成政民融合、良性互動的治理新格局。大數(shù)據(jù)時(shí)代，政府掌握準(zhǔn)確全面的數(shù)據(jù)是實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)化治理的重要前提和基礎(chǔ)，通過所獲大數(shù)據(jù)分析，可使政府決策更快速、靈活、科學(xué)，從而實(shí)現(xiàn)政府治理的精細(xì)化和精準(zhǔn)化?！秾?shí)施方案》要求有效整合“一張網(wǎng)”中的群眾行為數(shù)據(jù)、電子證照庫、數(shù)據(jù)共享交換平臺數(shù)據(jù)庫等資源，形成為群眾服務(wù)的大數(shù)據(jù)資源體系。其根本目的就是運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)，開展跨領(lǐng)域、跨渠道的綜合分析，了解公眾服務(wù)需求，不斷優(yōu)化資源配置，豐富服務(wù)內(nèi)容，做好個(gè)性化精準(zhǔn)推送服務(wù)，變被動服務(wù)為主動服務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)智慧性治理。(作者單位：江西財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)稅與公共管理學(xué)院)

大數(shù)據(jù)驅(qū)動“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”模式創(chuàng)新

陳潭   鄧偉

隨著互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)技術(shù)的迅猛發(fā)展，“互聯(lián)網(wǎng)+”和“大數(shù)據(jù)×”利用信息通信技術(shù)以及互聯(lián)網(wǎng)平臺，積極開展與經(jīng)濟(jì)、文化、社會各領(lǐng)域和行業(yè)深度融合，充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)在社會資源配置中的集成和優(yōu)化功能，全面提升社會生產(chǎn)力和創(chuàng)新力?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”的增量效應(yīng)與“大數(shù)據(jù)×”的乘數(shù)效應(yīng)毫無疑問地成為了推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要驅(qū)動力量?！斗桨浮返念C布和實(shí)施充分反映了“互聯(lián)網(wǎng)+”和“大數(shù)據(jù)×”在政務(wù)服務(wù)中的治理效應(yīng)和服務(wù)效能。

大數(shù)據(jù)是國家治理和公共服務(wù)的重要基礎(chǔ)設(shè)施和戰(zhàn)略資源，隨著大數(shù)據(jù)技術(shù)的廣泛運(yùn)用，政府公共服務(wù)模式趨向“五化”：第一，走向集成化?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”借助政務(wù)大數(shù)據(jù)平臺能夠把涉及政務(wù)服務(wù)的證件數(shù)據(jù)、相關(guān)證明信息數(shù)據(jù)化和集成化，不斷完善和優(yōu)化政務(wù)信息資源目錄與政務(wù)服務(wù)信息系統(tǒng)，統(tǒng)籌建立人口、法人、空間地理、電子證照、社會信用等基礎(chǔ)信息庫和業(yè)務(wù)信息庫。通過整合建設(shè)全國的數(shù)據(jù)共享交換平臺，能夠?qū)崿F(xiàn)政務(wù)信息資源的跨部門、跨層級、跨區(qū)域的互聯(lián)互通和協(xié)同共享。第二，走向標(biāo)準(zhǔn)化。通過結(jié)合大數(shù)據(jù)技術(shù)，加快政府?dāng)?shù)據(jù)透明公開與數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化進(jìn)程，構(gòu)建行政審批服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化體系，促進(jìn)政務(wù)服務(wù)走向規(guī)范化?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”通過建設(shè)公共服務(wù)綜合信息平臺和數(shù)據(jù)共享平臺，做到審批標(biāo)準(zhǔn)化、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)化，從而更好地為公民提供高效、優(yōu)質(zhì)、便捷的公共服務(wù)。第三，走向精準(zhǔn)化。大數(shù)據(jù)必將重塑政務(wù)服務(wù)工作機(jī)理與生態(tài)，政務(wù)服務(wù)必然由粗放式供給轉(zhuǎn)向精準(zhǔn)化供給。隨著以大數(shù)據(jù)為支撐的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的不斷完善，數(shù)據(jù)共享平臺的切實(shí)搭建與整合，政府部門通過對用戶數(shù)據(jù)與業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的搜集、分析、整合、萃取，變被動服務(wù)為主動服務(wù)，在化解群眾“找誰辦”、“去哪辦”、“怎么辦”疑惑的同時(shí)，更好地滿足群眾個(gè)性化、定制化以及多樣化的公共服務(wù)需求。第四，走向便利化。大數(shù)據(jù)技術(shù)能夠?qū)崿F(xiàn)政務(wù)服務(wù)跨部門跨地域協(xié)調(diào)、線上線下融合、資源開放共享、審批省時(shí)省心的整體化體驗(yàn)和人性化關(guān)懷。只有降低服務(wù)門檻、清晰服務(wù)清單、簡化服務(wù)環(huán)節(jié)，做好個(gè)性化精準(zhǔn)推送服務(wù)，才能解決困擾基層群眾已久的“門難進(jìn)”、“臉難看”、“事難辦”的老大難問題。第五，走向協(xié)同化。隨著數(shù)據(jù)資源交換平臺的快速搭建，“一網(wǎng)式”服務(wù)模式能夠破除“信息孤島”和“數(shù)據(jù)壁壘”，充分實(shí)現(xiàn)跨地域、跨部門、跨層級的政務(wù)大數(shù)據(jù)資源重置、信息共享和協(xié)同運(yùn)作，使得日常辦公流程清晰、事務(wù)審批高效便民、業(yè)務(wù)協(xié)同積極主動。

大數(shù)據(jù)引領(lǐng)著政府治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的技術(shù)變革和管理革命，它所具有的實(shí)時(shí)處理海量數(shù)據(jù)的先天稟賦為政府精細(xì)化管理和精準(zhǔn)化服務(wù)提供了重要支撐，是政府開展智能管理與智慧服務(wù)的重要手段。隨著政務(wù)服務(wù)改革創(chuàng)新的進(jìn)程不斷加快，大數(shù)據(jù)驅(qū)動“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”將使政府的政務(wù)服務(wù)和信息惠民更具智能化、便捷化、人本化與體驗(yàn)化。(作者單位：廣州大學(xué)公共管理學(xué)院)

標(biāo)準(zhǔn)化：“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的頂層制度設(shè)計(jì)

張勁松

政務(wù)服務(wù)是一項(xiàng)系統(tǒng)性很強(qiáng)的惠民工程，它也是國家治理現(xiàn)代化的一個(gè)重要組成部分。隨著《方案》的推進(jìn)，“互聯(lián)網(wǎng)+”進(jìn)入了政務(wù)服務(wù)體系，方便快捷、公平普惠、優(yōu)質(zhì)高效的政務(wù)服務(wù)即將來臨，各地的創(chuàng)新將進(jìn)入一個(gè)高潮時(shí)期。

改革開放以來，摸著石頭過河，試點(diǎn)先行，加快推廣的改革模式推動了中國行政改革的深入發(fā)展，取得了重大成就。然而，這種模式也有不少弊端，主要是典型示范地區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)化嚴(yán)重不足，主要表現(xiàn)為：一是標(biāo)準(zhǔn)太“高”，無法標(biāo)準(zhǔn)化，成功模式不可復(fù)制;二是特色越明顯，越難成為全國通用的標(biāo)準(zhǔn)，無法實(shí)現(xiàn)全國推廣的標(biāo)準(zhǔn)化要求;三是地域的差異性越大，經(jīng)驗(yàn)(標(biāo)準(zhǔn))就越難在全國推廣。我們可以看到，缺乏標(biāo)準(zhǔn)化，這是深入改革，也是推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的最大阻力，現(xiàn)在需要從更高的要求出發(fā)，提升改革方式推進(jìn)政務(wù)服務(wù)改革。

優(yōu)化的“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”模式應(yīng)該建立在具有全國通用的標(biāo)準(zhǔn)化的基礎(chǔ)上，而要建立全國通用的標(biāo)準(zhǔn)化方式，必須在推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的過程中，強(qiáng)調(diào)頂層制度設(shè)計(jì)。應(yīng)該由全國一盤棋地設(shè)計(jì)頂層的全國通行的標(biāo)準(zhǔn)化的制度，同時(shí)也必須考慮到全國不同地區(qū)的特色與特點(diǎn)。通過頂層制度設(shè)計(jì)，建立通用的標(biāo)準(zhǔn)，可以從一地申請服務(wù)，異地暢通無阻，打破公共服務(wù)的區(qū)域限制，可以節(jié)約公眾申請的成本，也可節(jié)約社會成本，以及節(jié)省政府互聯(lián)互通的成本，可以打破區(qū)域限制，讓中西部地區(qū)不至于因其硬件和軟件跟不上而消積應(yīng)對推進(jìn)工作。鑒于全國的差異性及地方創(chuàng)新能力差異，建立全國通用的標(biāo)準(zhǔn)也存在許多困難，可以通過建立通用標(biāo)準(zhǔn)分級解決差異性的問題，如東部沿海地區(qū)，其硬件、軟件以及人員的素質(zhì)相對較高，社會提出的政務(wù)服務(wù)要求也相對較高，這些地區(qū)就需要更高層次的政務(wù)服務(wù)，建立分級的標(biāo)準(zhǔn)，就可以讓條件允許的地區(qū)采取高級別的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。相反，對于硬件、軟件、人力資源各方面層次較低的中西部，允許其自主采用較低級別的標(biāo)準(zhǔn)，也允許其在條件成熟的前提下不斷提升政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。

總之，“互聯(lián)網(wǎng)+”的技術(shù)將日益成熟，將其引入政務(wù)服務(wù)也是大勢所趨。在推進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)的過程中，當(dāng)前需要做好頂層制度設(shè)計(jì)，這個(gè)制度設(shè)計(jì)應(yīng)該從標(biāo)準(zhǔn)化上著手。(作者單位：蘇州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院)

推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”中應(yīng)處理好八種關(guān)系

杜寶貴   門理想

隨著信息技術(shù)的迅猛發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)的互聯(lián)互通、迅速便捷的優(yōu)勢在提高政務(wù)服務(wù)水平方面發(fā)揮了重要作用，促進(jìn)了政府深層次體制機(jī)制的變革?；ヂ?lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)并不是簡單地把政務(wù)辦理搬到網(wǎng)上就行了，在推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的進(jìn)程中應(yīng)處理好八種關(guān)系，否則，很容易出現(xiàn)各種偏差，最終影響到我國政府政務(wù)服務(wù)水平和效能的提高。

第一，手段和目的。毫無疑問，政務(wù)服務(wù)是目的，互聯(lián)網(wǎng)是手段，但恰恰就是這些看起來很容易區(qū)分的關(guān)系，在實(shí)際的執(zhí)行中卻常常出現(xiàn)偏差。其中，最突出的表現(xiàn)就是部分地方政府在推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的過程中，往往為了互聯(lián)網(wǎng)而互聯(lián)網(wǎng)，盲目追求網(wǎng)站和客戶端的建設(shè)，在形式上花大力氣，在內(nèi)容上卻不下功夫，最終忽視了提高政府服務(wù)水平，給基層群眾帶來實(shí)實(shí)在在便利的這一政策的根本初衷。

第二，政府主導(dǎo)和企業(yè)參與。政府應(yīng)該積極引導(dǎo)市場主體行為，引入社會力量，推廣政府購買服務(wù)、政企合作等新模式，合理開放利用數(shù)據(jù)資源，還應(yīng)在保證安全的前提下，盡可能多地與市場主體展開互動，引導(dǎo)他們參與到“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”建設(shè)進(jìn)程中，實(shí)現(xiàn)雙贏。

第三，權(quán)力清單和數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)。政務(wù)服務(wù)是政策的根本目的，這是“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的基本前提和根本保障。隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的縱深發(fā)展，改革深化，政府權(quán)力清單不斷修訂，政府職能也會發(fā)生變化，這就要求在推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的過程中，在處理權(quán)力清單與數(shù)據(jù)架構(gòu)的關(guān)系時(shí)，應(yīng)做到權(quán)力清單在先，數(shù)據(jù)架構(gòu)在后，同時(shí)注意兩者的有序與有機(jī)銜接。數(shù)據(jù)架構(gòu)必須具有開放性和兼容性，為權(quán)力清單的變化預(yù)留足夠的空間，以適應(yīng)政府職能轉(zhuǎn)變的現(xiàn)實(shí)要求。

第四，線上與線下。完整的行政審批流程包含了從事前、事中審核到事后監(jiān)管等多個(gè)環(huán)節(jié)，這些環(huán)節(jié)的執(zhí)行都需要政府更加重視線下工作，否則“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的發(fā)展很容易成為政府監(jiān)管失位、缺位的誘發(fā)因素。在政府大力推進(jìn)線上政務(wù)服務(wù)的同時(shí)，應(yīng)從升級政府服務(wù)大廳的功能和服務(wù)者的素養(yǎng)兩方面著手改進(jìn)線下政府服務(wù)。

第五，服務(wù)與管理。政府既是管理者，也是服務(wù)的提供者，民眾既是被管理者，也是服務(wù)的享受者。政府在提供公共服務(wù)的同時(shí)必然要對民眾的行為做出規(guī)范，以保證制度的普適性和嚴(yán)肅性。比如，政府部門通過建立居民電子證照目錄、建設(shè)電子證照庫、建立跨區(qū)域電子證照互認(rèn)共享機(jī)制等途徑切實(shí)解決困擾基層群眾的“辦證多、辦事難”等問題，但同時(shí)也要對可能出現(xiàn)的電子證照的偽造、套用、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等問題做出科學(xué)的預(yù)判，積極研究制定電子證照法規(guī)與相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，從而實(shí)現(xiàn)服務(wù)與管理的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

第六，原有建設(shè)基礎(chǔ)和新建部分。在處理原有建設(shè)基礎(chǔ)和新建部分的關(guān)系時(shí)，政府必須要做好頂層設(shè)計(jì)，對發(fā)展電子政務(wù)的整個(gè)過程有一個(gè)清晰的規(guī)劃，充分利用已有設(shè)施資源，推動平臺資源整合和多方利用，避免分散建設(shè)、重復(fù)投資。已花費(fèi)了相當(dāng)數(shù)額財(cái)政資金建設(shè)的基礎(chǔ)性網(wǎng)絡(luò)，政府必須要把它們充分利用起來，不能僅僅以政策為唯一導(dǎo)向，不能簡單認(rèn)為，新政策必須有新平臺，否則，會造成資源的極大浪費(fèi)。另外，政府不同的部門可能也單獨(dú)建立起了一些平臺設(shè)施，針對這些平臺，政府應(yīng)該做好各部門的協(xié)調(diào)，促進(jìn)這些平臺的對接，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)有資源的有效整合。

第七，業(yè)務(wù)流程簡化與審批嚴(yán)格監(jiān)控?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”建設(shè)的目標(biāo)之一是重塑審批流程，簡化群眾辦事環(huán)節(jié)，但需要指出的是，業(yè)務(wù)流程簡化的前提是不能出現(xiàn)監(jiān)管真空。現(xiàn)在政府在下大力氣進(jìn)行行政審批改革，減少審批事項(xiàng)，簡化審批程序，但是這種流程簡化也要控制在一個(gè)合理的范圍內(nèi)，要保證審批結(jié)果的真實(shí)、客觀。如果政府把這個(gè)環(huán)節(jié)放得太松，就會出現(xiàn)監(jiān)管不嚴(yán)的現(xiàn)象，從而引發(fā)社會上的一些亂象。所以，在推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的進(jìn)程中，業(yè)務(wù)流程簡化不應(yīng)該成為政府監(jiān)管失位、缺位的理由，流程簡化與嚴(yán)格監(jiān)管這兩方面都要抓、都要硬。

第八，逐步試點(diǎn)與全面鋪開。統(tǒng)籌設(shè)計(jì)、穩(wěn)步推進(jìn)，充分體現(xiàn)了我國在推行改革時(shí)“以點(diǎn)帶線，以線成面”的思路。由于各地情況千差萬別，成功經(jīng)驗(yàn)在其他地區(qū)推廣的適合度和本土化是必須考慮的關(guān)鍵問題，因此，在推廣的過程中，各地應(yīng)結(jié)合實(shí)際情況積極探索新的建設(shè)思路。政府主管部門應(yīng)不斷總結(jié)普適性經(jīng)驗(yàn)，提高進(jìn)一步推廣試點(diǎn)的實(shí)際效能。政府相關(guān)部門應(yīng)科學(xué)設(shè)計(jì)，理性謀劃，真正探索出一套比較合理、完善的“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”發(fā)展模式，為提升政府的政務(wù)服務(wù)水平，完善社會治理結(jié)構(gòu)打好堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。(作者單位：東北大學(xué)文法學(xué)院)

政務(wù)服務(wù)“信息孤島”現(xiàn)象的成因與消解

陳文

推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，促進(jìn)部門間信息共享，是深化簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革的重要內(nèi)容, 明確要求進(jìn)一步推動部門間政務(wù)服務(wù)相互銜接，協(xié)同聯(lián)動，打破信息孤島”。所謂政務(wù)服務(wù)中的“信息孤島”一般是指各個(gè)政府部門的信息來源彼此獨(dú)立、信息平臺相互排斥、信息處理難以關(guān)聯(lián)互助、信息運(yùn)用不能互換共享的信息壁壘和信息堵塞現(xiàn)象?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”就是通過利用現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)科技對傳統(tǒng)政務(wù)服務(wù)模式進(jìn)行優(yōu)化改造，打通政府部門之間的信息壁壘和信息孤島而生成全新政務(wù)服務(wù)模式的動態(tài)過程。

造成政務(wù)服務(wù)“信息孤島”現(xiàn)象的原因主要有：一是政務(wù)服務(wù)信息系統(tǒng)建設(shè)各自為政，出現(xiàn)“上面千條線、下面一把刷”窘境;二是職能部門之間的信息共享與業(yè)務(wù)協(xié)同機(jī)制欠缺，導(dǎo)致各部門信息系統(tǒng)的數(shù)據(jù)難以共通共融;三是信息數(shù)據(jù)庫的管理和運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，導(dǎo)致在需要共享各系統(tǒng)的數(shù)據(jù)時(shí)往往難以調(diào)處和使用;四是政務(wù)服務(wù)信息的采集、發(fā)布、公開和共享制度不健全，導(dǎo)致各職能部門只能根據(jù)自身方便和自主判斷選擇性地公開和共享信息。

互聯(lián)網(wǎng)具有平等、開放、協(xié)作和分享等基本特點(diǎn)，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”更是一整套強(qiáng)調(diào)“公眾至上”和“服務(wù)極致化、精準(zhǔn)化、人性化”的理念體系，其所具有的開放性、便捷性、多元性和共享性，可以有效優(yōu)化政務(wù)資源配置、降低行政成本、提高工作效率、切實(shí)便利群眾，這將為打破傳統(tǒng)政務(wù)服務(wù)模式下的信息孤島，改變行政部門主導(dǎo)的“單中心、多線條”的政務(wù)服務(wù)模式，提升公共服務(wù)效能提供有效手段和渠道?；庹?wù)服務(wù)“信息孤島”現(xiàn)象的重要舉措可以從五方面推進(jìn)：一是出臺共享政務(wù)服務(wù)信息資源的整體性配套政策。建議各省(區(qū)、市)依據(jù)《方案》專門出臺針對“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的規(guī)范性文件，圍繞部門整合、信息共享、技術(shù)支撐、資源配置、標(biāo)準(zhǔn)體系、責(zé)任要求、人員安排等方面，為全面、切實(shí)解決目前各自為政的“部門信息孤島”問題提供統(tǒng)籌制度安排和“頂層設(shè)計(jì)”，制定電子證照、數(shù)據(jù)共享、網(wǎng)上身份認(rèn)證相關(guān)的地方性法規(guī)和規(guī)章，出臺一系列旨在促進(jìn)信息資源共享的整合措施、管理辦法和實(shí)施步驟。二是建設(shè)統(tǒng)一的數(shù)據(jù)共享交換平臺和政務(wù)服務(wù)信息系統(tǒng)。整合構(gòu)建統(tǒng)一的數(shù)據(jù)共享交換平臺和政務(wù)服務(wù)信息系統(tǒng)，充分利用已有設(shè)施資源，盤活各個(gè)部門的信息數(shù)據(jù)庫資源，推動平臺資源整合和多方利用，逐步推進(jìn)各級共享交換平臺對接，支撐政務(wù)信息資源跨部門、跨層級、跨區(qū)域互通和協(xié)同共享。三是完善促進(jìn)政務(wù)服務(wù)信息共享的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)體系。制定和完善統(tǒng)一的政務(wù)服務(wù)信息系統(tǒng)建設(shè)、管理和運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)，加快信息資源目錄體系規(guī)范、數(shù)據(jù)共享交換等相關(guān)配套標(biāo)準(zhǔn)的建立，出臺政務(wù)服務(wù)大數(shù)據(jù)技術(shù)、協(xié)議、標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)范，統(tǒng)一政府各職能部門的數(shù)據(jù)編碼、處理、共享和交換標(biāo)準(zhǔn)，建立和完善統(tǒng)一的信息采集、分類、發(fā)布、公開和共用等標(biāo)準(zhǔn)。構(gòu)建電子證照庫建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)體系，出臺電子證照關(guān)鍵技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和跨地區(qū)互認(rèn)共享標(biāo)準(zhǔn)，制定電子證照數(shù)據(jù)格式、跨區(qū)域互通技術(shù)規(guī)范，統(tǒng)一證照、圖片、表格、文字等格式，保證政務(wù)服務(wù)信息數(shù)據(jù)聯(lián)通無標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)障礙，推動跨部門證件、證照、證明的互認(rèn)共享。完善網(wǎng)上辦事、咨詢服務(wù)流程和標(biāo)準(zhǔn)，簡化群眾辦事環(huán)節(jié)、優(yōu)化服務(wù)流程、提升辦事效率，普遍實(shí)現(xiàn)基于公民身份證的“一證辦、一號辦”服務(wù)。制定和完善政務(wù)服務(wù)信息的安全標(biāo)準(zhǔn)體系，加強(qiáng)“一號一窗一網(wǎng)”信息化支撐的安全保障。構(gòu)建全新的政務(wù)服務(wù)績效評估考核指標(biāo)體系，以服務(wù)質(zhì)量、惠民效果和群眾反響來檢驗(yàn)考核信息惠民和政務(wù)服務(wù)工作，提升各職能部門協(xié)同合作和共享政務(wù)服務(wù)信息的主動性和積極性。四是健全職能部門間的信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)同機(jī)制。合理劃分各職能部門信息公開和共享的權(quán)限、責(zé)任和優(yōu)先等級，完善信息共享、業(yè)務(wù)協(xié)同的身份認(rèn)證和授權(quán)管理機(jī)制，在制度和技術(shù)層面對政務(wù)服務(wù)信息能否公開、怎樣公開和如何共享進(jìn)行明確的權(quán)限規(guī)定和責(zé)任界定，加強(qiáng)各職能部門信息系統(tǒng)的對接，推進(jìn)數(shù)據(jù)整合和信息共享，促進(jìn)政府職能部門之間的業(yè)務(wù)協(xié)同。重點(diǎn)完善公安、民政、人社、計(jì)生、工商、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、住建、城管、稅務(wù)等與群眾生活緊密相關(guān)的各個(gè)職能部門之間的信息共享機(jī)制，促進(jìn)人口、法人、空間地理、電子證照、社會信用等基礎(chǔ)信息庫和業(yè)務(wù)信息庫的聯(lián)通，加強(qiáng)政務(wù)信息資源跨部門、跨層級互通和協(xié)同共享，發(fā)揮信息共享支撐多部門協(xié)同服務(wù)的作用。五是通過優(yōu)化流程倒逼政務(wù)服務(wù)部門協(xié)同聯(lián)動。通過轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)審批方式，優(yōu)化和再造業(yè)務(wù)流程，全面梳理涉及群眾辦事的政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)，逐項(xiàng)梳理基本流程和辦事依據(jù)，簡化無謂證明和繁瑣手續(xù)，推進(jìn)政務(wù)服務(wù)的協(xié)同化、便捷化和智能化，切實(shí)解決傳統(tǒng)審批環(huán)節(jié)多、材料多、往返多等現(xiàn)實(shí)問題，實(shí)現(xiàn)政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)的網(wǎng)上綜合受理和全程協(xié)同辦理，涉及政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)的證件數(shù)據(jù)、相關(guān)證明信息等跨部門、跨區(qū)域、跨行業(yè)互認(rèn)共享，切實(shí)做到“證件聯(lián)用、信息聯(lián)通、服務(wù)聯(lián)動”，力促“群眾跑腿”向“數(shù)據(jù)跑路”轉(zhuǎn)變、“條塊分割”向“整體聯(lián)動”轉(zhuǎn)變、“群眾來回跑”向“部門協(xié)同辦”轉(zhuǎn)變。(作者單位：深圳大學(xué)當(dāng)代中國政治研究所)

加強(qiáng)評估問責(zé)制度建設(shè) 推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”

張銳昕    陳丹

《方案》的主旨是“推進(jìn)‘互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)’，促進(jìn)部門間信息共享”，其內(nèi)容大多是圍繞推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”作部署，而與“促進(jìn)部門間信息共享”相關(guān)聯(lián)的內(nèi)容顯得偏少、力度不夠、可期成果有限，不能不說是方案的一個(gè)缺憾。

理論上，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)” 是目標(biāo)，“信息共享”是條件，只有條件滿足，目標(biāo)才能真正有效實(shí)現(xiàn)，“信息共享”的實(shí)現(xiàn)程度決定“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的績效和質(zhì)量，優(yōu)質(zhì)高效的政務(wù)服務(wù)也會倒逼“信息共享”的加速進(jìn)程，兩者應(yīng)良性協(xié)同發(fā)展，同步推進(jìn)，甚至對“促進(jìn)部門間信息共享”要更加重視，應(yīng)示范在前。政府應(yīng)該為推進(jìn)兩者協(xié)同發(fā)展做周全的頂層設(shè)計(jì)和細(xì)致的統(tǒng)籌安排，同時(shí)，對“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”與“部門間信息共享”的績效和質(zhì)量的評估也要實(shí)時(shí)進(jìn)行。

在此有必要搞清，除了政府和社會公眾之外，還可以利用誰來實(shí)施評估，另外，究竟評哪些內(nèi)容能夠客觀公正地反映政務(wù)服務(wù)的績效和質(zhì)量，以促成直接地“推進(jìn)‘互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)’”和間接地“促進(jìn)部門間信息共享”的效果?！巴晟瓶己酥贫?，接受群眾監(jiān)督”、“實(shí)現(xiàn)辦事全過程公開透明、可溯源、可核查”等保障措施為評估操作創(chuàng)設(shè)了有利條件。鑒于“建立健全效能評估和監(jiān)督考核制度”只能由政府部門來做并且只有在政府內(nèi)部施行才有有效性與可行性，而“接受群眾監(jiān)督”乃至“發(fā)揮社會監(jiān)督和輿論監(jiān)督作用”只有在開放的互聯(lián)網(wǎng)中才有可行空間，故而，對在電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)這樣的封閉性網(wǎng)絡(luò)中以電子政務(wù)系統(tǒng)為載體的政務(wù)服務(wù)來說，雖然政府可以在互聯(lián)網(wǎng)上“以惠民效果和群眾反響來檢驗(yàn)考核信息惠民工作”，社會公眾也可以感知和體驗(yàn)政府在互聯(lián)網(wǎng)上是否做到了“及時(shí)解決群眾反映的問題，回應(yīng)社會關(guān)切”，并據(jù)此對“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的績效和質(zhì)量作出評價(jià)，但這些畢竟都只能反映政務(wù)服務(wù)的外在表現(xiàn)和最終產(chǎn)出情況，對于在電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)中封閉運(yùn)作的政務(wù)服務(wù)的整體或局部的實(shí)際績效和質(zhì)量狀況，社會公眾根本無從知曉，就是處于電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)空間中的政府工作人員，在其普遍缺乏科技素質(zhì)和信息能力的現(xiàn)實(shí)條件下，要實(shí)時(shí)判斷或體察出政務(wù)服務(wù)鏈條連接起來的各部門之間的流程銜接績效及業(yè)務(wù)協(xié)同質(zhì)量也很難做到。隨著服務(wù)需求的增多、質(zhì)量要求的攀升、工作量的增加以及服務(wù)績效和質(zhì)量數(shù)據(jù)的日積月累，要實(shí)時(shí)地把業(yè)務(wù)流程中的各環(huán)節(jié)和節(jié)點(diǎn)的績效以及質(zhì)量的情況測量準(zhǔn)確并把問責(zé)的板子明確地打到某個(gè)部門或某個(gè)人的身上就更難了。故此，基于成本和能量考量，要對電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)中的政府內(nèi)部管理(服務(wù)后臺)和外部產(chǎn)出(服務(wù)前臺)的績效和質(zhì)量進(jìn)行全面評估，要對承載政務(wù)服務(wù)重任的電子政務(wù)系統(tǒng)、對使用它提供服務(wù)的人以及對它與人協(xié)同工作情況進(jìn)行定向評估，僅靠“完善考核制度，接受群眾監(jiān)督”難以做到，借助電子化績效評估系統(tǒng)才是極明智、最便利的選擇。

因?yàn)?，電子化績效評估系統(tǒng)可以內(nèi)嵌入電子政務(wù)系統(tǒng)而在政務(wù)內(nèi)外網(wǎng)中聯(lián)合施用且具有人工難以企及的獨(dú)特優(yōu)勢，它對于監(jiān)控電子政務(wù)系統(tǒng)運(yùn)行的績效質(zhì)量及其中間和最終產(chǎn)出的合規(guī)守矩價(jià)值重大，難以替代，為此，政府應(yīng)配套評估問責(zé)制度建設(shè)，而不是僅限于“首問負(fù)責(zé)”，同時(shí)在各網(wǎng)運(yùn)作的電子政務(wù)系統(tǒng)中嵌入電子化績效評估系統(tǒng)這一虛擬的評估工具，使之以評估問責(zé)制度為依據(jù)，擔(dān)當(dāng)評估主體執(zhí)行評估，作為評估客體接受評估。惟有如此，政府才能切實(shí)實(shí)踐對“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”內(nèi)容的全面評估以及對行政權(quán)力運(yùn)作的全程監(jiān)控，并以對其合規(guī)守矩狀況的測量作為推進(jìn)依法行政、規(guī)范政府行為和實(shí)施行政問責(zé)的抓手?？梢姡绻馨烟摂M評估主體與其他評估主體結(jié)合起來，堅(jiān)持內(nèi)容評估與流程評估相結(jié)合，堅(jiān)持監(jiān)控行為與監(jiān)控權(quán)力相結(jié)合，就不僅能為促進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的局部乃至整體的績效改進(jìn)與質(zhì)量提升提供有力保障，為“推進(jìn)‘互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)’，促進(jìn)部門間信息共享”的工作目標(biāo)的達(dá)成、主要任務(wù)的實(shí)現(xiàn)及保障措施的可行可量提供有效支持，還能因配套評估問責(zé)制度的有效跟進(jìn)，實(shí)現(xiàn)對電子政務(wù)系統(tǒng)流程的運(yùn)行情況以及其操作者的行為和權(quán)力運(yùn)作情況的日?；O(jiān)控和規(guī)范化管理，從而發(fā)揮電子政務(wù)系統(tǒng)反腐敗的效力和潛力，催生“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”在反腐倡廉方面的新功用。(作者單位：張銳昕，吉林大學(xué)行政學(xué)院;陳丹，吉林大學(xué)行政學(xué)院、吉林省紀(jì)檢委第三紀(jì)檢監(jiān)察室)

“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”：以數(shù)據(jù)為核心的政務(wù)改革

孟川瑾

《方案》本質(zhì)上是以數(shù)據(jù)推動政府治理現(xiàn)代化，通過利用現(xiàn)代信息技術(shù)，對于政府?dāng)?shù)據(jù)資源進(jìn)行有效配置，實(shí)現(xiàn)政府部門之間的信息集成與共享，從而達(dá)到業(yè)務(wù)流程的優(yōu)化與協(xié)同。因此，政府的數(shù)據(jù)資源管理可以說是重中之重，這次改革也可以說是以“數(shù)據(jù)”為核心的政務(wù)改革?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，在整體信息化規(guī)劃、數(shù)據(jù)共享以及業(yè)務(wù)整合方面還需要國家層面的頂層設(shè)計(jì)，從而避免重復(fù)建設(shè)，提高投資效率，有效實(shí)現(xiàn)政務(wù)數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通以及業(yè)務(wù)流程的共享協(xié)同。

為更好地將方案內(nèi)容落地，政府需要在數(shù)據(jù)通路、數(shù)據(jù)管理和數(shù)據(jù)安全等三個(gè)領(lǐng)域做好頂層設(shè)計(jì)。

首先是暢通數(shù)據(jù)通路，優(yōu)化政務(wù)服務(wù)流程。要想實(shí)現(xiàn)政府部門之間信息共享，提高組織運(yùn)作效率，就必須打破原有部門間的信息障礙，對政府機(jī)構(gòu)組織進(jìn)行整合，并對政府的業(yè)務(wù)流程進(jìn)行重組。在組織結(jié)構(gòu)方面，重新分配部門權(quán)力與資源，從“以職能為中心”的組織結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙怨姙橹行摹钡慕M織結(jié)構(gòu)，消除“條塊分割”帶來的所有不利于數(shù)據(jù)互聯(lián)和共享的部門權(quán)力配置，真正實(shí)現(xiàn)信息系統(tǒng)之間的互聯(lián)互通、數(shù)據(jù)資源共享和利用。在業(yè)務(wù)流程方面，重新梳理政府功能與業(yè)務(wù)流之間的邏輯關(guān)系，改變以往以人為中心的線性序列，按業(yè)務(wù)流程的自然先后次序進(jìn)行整合，以“效率”為核心，通過刪減、并聯(lián)等方式來優(yōu)化行政流程，確保數(shù)據(jù)按照合理的政務(wù)邏輯進(jìn)行流動。

其次是規(guī)范數(shù)據(jù)管理，建立專業(yè)管理體系。數(shù)據(jù)資源目前已經(jīng)成為國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會治理的一個(gè)戰(zhàn)略資源，針對這些數(shù)據(jù)資源的科學(xué)管理和開發(fā)，有必要在政府部門中設(shè)立專業(yè)管理的崗位和部門對數(shù)據(jù)資源進(jìn)行規(guī)范管理，主要包括建立起以政府CIO為核心的完整的信息化綜合管理機(jī)構(gòu)，并配套一系列政府?dāng)?shù)據(jù)資源管理的相關(guān)制度。政府部門不僅僅負(fù)責(zé)信息化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和信息系統(tǒng)的平穩(wěn)運(yùn)行，更要全面負(fù)責(zé)政府部門的數(shù)據(jù)采集、整合、開發(fā)和利用。

再次是保障數(shù)據(jù)安全，防止數(shù)據(jù)泄露和個(gè)人隱私濫用。通過加強(qiáng)制度建設(shè)來構(gòu)建強(qiáng)有力的數(shù)據(jù)安全機(jī)制，加強(qiáng)公務(wù)人員的數(shù)據(jù)安全意識，培養(yǎng)數(shù)據(jù)安全習(xí)慣，規(guī)范數(shù)據(jù)的訪問權(quán)限，并對數(shù)據(jù)的收集、傳播和應(yīng)用進(jìn)行全流程的監(jiān)督，以確保數(shù)據(jù)安全使用。此外，要完善數(shù)據(jù)隱私保護(hù)的相關(guān)立法，加強(qiáng)對敏感數(shù)據(jù)的監(jiān)管，建立、健全相應(yīng)的法律法規(guī)和制度，為個(gè)人隱私保護(hù)提供行政、立法、司法等救濟(jì)途徑。規(guī)范大數(shù)據(jù)的使用流程和使用權(quán)限，并針對個(gè)人數(shù)據(jù)的采集、處理、傳輸、分析等環(huán)節(jié)面臨的風(fēng)險(xiǎn)做出評估，明確相關(guān)利益主體的責(zé)任，要強(qiáng)化對隱私侵權(quán)的追責(zé)力度，加大對泄露個(gè)人隱私、侵犯個(gè)人隱私權(quán)的行為的懲處、賠償力度。(作者單位：中南大學(xué)公共管理學(xué)院)

建設(shè)網(wǎng)絡(luò)共享平臺開展信息惠民服務(wù)

孫 榮   梁麗

簡化辦事流程、創(chuàng)新政務(wù)模式、整合服務(wù)資源、促進(jìn)部門協(xié)同是此次“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”信息惠民工程的重心。這是建設(shè)服務(wù)型政府的創(chuàng)造性嘗試，也是適應(yīng)社會發(fā)展新形勢與要求的客觀選擇。

整個(gè)信息惠民工程的重心轉(zhuǎn)移，一是建設(shè)重心由政府轉(zhuǎn)變?yōu)槿罕?，由自我服?wù)轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)，以民為本的思想得到了更深刻更實(shí)際的詮釋。二是以提升政府內(nèi)部效率為重心轉(zhuǎn)向以提升對外公共服務(wù)水平為重心，以建立一個(gè)優(yōu)質(zhì)高效的政務(wù)服務(wù)體系為目標(biāo)。信息惠民工程的階段轉(zhuǎn)變，政府從被動的網(wǎng)絡(luò)信息公開、官民網(wǎng)絡(luò)互動的初級階段轉(zhuǎn)向政府主動優(yōu)化服務(wù)的高級階段，網(wǎng)絡(luò)與政務(wù)服務(wù)的融合階段從淺層轉(zhuǎn)向深層。信息惠民工程的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)換，制定了階段性發(fā)展計(jì)劃和目標(biāo)，區(qū)別于以往運(yùn)動式、階段性突擊管理。

開展“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”信息惠民工程的建議：其一，建立綜合性政務(wù)服務(wù)信息系統(tǒng)。要實(shí)現(xiàn)信息惠民工程中便民服務(wù)“一張網(wǎng)”的目標(biāo)僅靠目前的外網(wǎng)功能還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，我國必須擴(kuò)展和開發(fā)外網(wǎng)的綜合服務(wù)功能，將與公民相關(guān)的教育、社會救助、婚姻登記、社會保障、勞動就業(yè)、住房公積金等所有民生服務(wù)整合成全面的目錄體系，依托統(tǒng)一的數(shù)據(jù)共享交換平臺，推進(jìn)跨層級、跨部門、跨行業(yè)信息共享。同時(shí)，通過統(tǒng)一身份認(rèn)證體系，連接各個(gè)網(wǎng)上辦事渠道，并注明辦事所需要的文件和辦事程序，全面提升辦事的便捷性和回應(yīng)性。其二，政府業(yè)務(wù)流程重組與互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)平臺建設(shè)同步。行政部門是提供政務(wù)服務(wù)的載體，對政務(wù)網(wǎng)站進(jìn)行重新設(shè)和完善，也需要對政府的業(yè)務(wù)流程做出調(diào)整，以達(dá)到線上線下的服務(wù)一體化，必須要推進(jìn)政府部門業(yè)務(wù)流程重組，強(qiáng)化政府公職人員業(yè)務(wù)能力，簡化部門業(yè)務(wù)流程，促進(jìn)跨部門業(yè)務(wù)系統(tǒng)對接和政務(wù)信息資源互通，建立彈性化和綜合服務(wù)能力強(qiáng)的組織機(jī)構(gòu)。其三，整合社會資源，提供資金保障。建立覆蓋全國的政府政務(wù)信息系統(tǒng)和信息基礎(chǔ)設(shè)施需要大量的人力財(cái)力投入，政府應(yīng)從市場、社會中整合資源，創(chuàng)新與營利組織、非營利組織、個(gè)人的合作新形式，創(chuàng)新PPP合作模式，鼓勵多元社會主體共同參與、共同建設(shè)，廣泛吸納各類社會資源和資金。各級地方政府在推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”建設(shè)中必須樹立新觀念，拓展新思路，探索資金籌措的多種渠道。 其四，簡單易行，避免網(wǎng)絡(luò)重復(fù)建設(shè)。“更容易進(jìn)入的政府”是在線政府建設(shè)的首要目標(biāo)。我國政府設(shè)計(jì)和建設(shè)中應(yīng)注重兩個(gè)方面：一是政府政務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺必須簡單易行、重點(diǎn)突出，易檢索性和易操作性應(yīng)為重要設(shè)計(jì)指標(biāo)。二是建設(shè)的網(wǎng)站必須有特定的職能分擔(dān)和功能定位，以避免活躍度低，資源重置浪費(fèi)，政務(wù)網(wǎng)站泛濫淪為“僵尸網(wǎng)站”的弊病，提高網(wǎng)站的接入能力、搜索能力并簡化操作流程，為公民提供最大程度的便利。其五，保留線下政務(wù)服務(wù)，普及信息網(wǎng)絡(luò)教育。“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”信息惠民工程建設(shè)應(yīng)是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程，必須要保留偏遠(yuǎn)地區(qū)的線下政務(wù)服務(wù)，并逐步推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共公民網(wǎng)絡(luò)教育并在公共場所提供免費(fèi)上網(wǎng)服務(wù)，在綜合服務(wù)網(wǎng)站上標(biāo)明政務(wù)服務(wù)的咨詢電話、線下服務(wù)地址等，避免“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”衍生的技術(shù)鴻溝和社會排斥，保障政務(wù)服務(wù)的社會公平性。(作者單位：同濟(jì)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院)

以“互聯(lián)網(wǎng)+”思維推進(jìn)整體性政務(wù)服務(wù)的創(chuàng)新性方案

周義程    朱茂瑩

《方案》的出臺，深刻地體現(xiàn)了中央政府徹底摒棄碎片化政務(wù)服務(wù)和大膽邁向整體性政務(wù)服務(wù)的勇氣和決心。

實(shí)踐證明，單純依賴互聯(lián)網(wǎng)平臺和辦公自動化技術(shù)的電子政務(wù)服務(wù)過于扁平化，服務(wù)體系缺乏主動性、精準(zhǔn)性和整體性。不僅如此，“重電子，輕政務(wù)”、“重技術(shù)，輕服務(wù)”的技術(shù)傾向還造成了政務(wù)服務(wù)的碎片化問題，與碎片化政務(wù)服務(wù)相反，整體性政務(wù)服務(wù)特別強(qiáng)調(diào)以公民需求為導(dǎo)向，以信息技術(shù)為載體，以協(xié)調(diào)和整合為路徑，以消解碎片化政務(wù)服務(wù)帶來的不同政府部門之間目標(biāo)沖突化、信息孤島化、服務(wù)分散化等問題為抓手，最終實(shí)現(xiàn)為公民提供方便、快捷、無縫隙的一體化政務(wù)服務(wù)的目標(biāo)。為了推進(jìn)整體性政務(wù)服務(wù)，《方案》進(jìn)一步采用了“重新整合”這一策略性思維方式，努力構(gòu)建政務(wù)服務(wù)一體化聯(lián)合推進(jìn)機(jī)制，通過政務(wù)服務(wù)窗口和信息平臺的整合來推進(jìn)政務(wù)服務(wù)窗口辦理一體化，通過政務(wù)服務(wù)網(wǎng)站整合來推進(jìn)政務(wù)服務(wù)網(wǎng)上辦事一體化。

為了確?！秾?shí)施方案》的順利推行，尚有以下三個(gè)問題亟需引起足夠的重視。

其一，關(guān)于在中央政府層面加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)問題。中央政府在《方案》的初始階段就應(yīng)當(dāng)重視跨部門、跨層級、跨區(qū)域的業(yè)務(wù)協(xié)同的重要性。在各試點(diǎn)城市正式落實(shí)《方案》之前，中央政府就必須主動搭建頂層設(shè)計(jì)框架，出臺數(shù)據(jù)共享政策，規(guī)范數(shù)據(jù)共享流程，完善相關(guān)技術(shù)和政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，推動政府各部門的業(yè)務(wù)系統(tǒng)的協(xié)同和整合，引導(dǎo)跨部門政務(wù)服務(wù)的無縫鏈接。這些成為“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”能否按預(yù)想的實(shí)施步驟和時(shí)間節(jié)點(diǎn)持續(xù)向前推進(jìn)的關(guān)鍵。

其二，關(guān)于在試點(diǎn)城市之間加強(qiáng)交流合作問題?！斗桨浮诽岢隽恕皟赡陜刹阶摺钡乃悸罚谶@兩個(gè)步驟中，圓滿地完成第一步無疑是成功邁出第二步的前提和基礎(chǔ)。但是，如果各個(gè)試點(diǎn)城市都關(guān)起門來埋頭推進(jìn)本市內(nèi)部的一號、一窗、一網(wǎng)建設(shè)，那么很可能出現(xiàn)不同城市之間的電子證照庫、數(shù)據(jù)共享交換平臺和政務(wù)服務(wù)信息系統(tǒng)無法兼容的問題，從而導(dǎo)致第二步無法進(jìn)行下去。因此，中央政府要格外關(guān)注試點(diǎn)城市之間的交流與合作問題，避免陷入因各自為政、分頭行動所引發(fā)的跨省整合困境以及全國推廣困局。

其三，關(guān)于統(tǒng)一的政務(wù)服務(wù)信息系統(tǒng)與電子證照庫以及統(tǒng)一的數(shù)據(jù)共享交換平臺的關(guān)系問題。政務(wù)服務(wù)信息系統(tǒng)是實(shí)現(xiàn)信息報(bào)送、信息采編、發(fā)布審批、信息管理等功能的信息管理與服務(wù)的平臺，其主要功能是用電子化手段進(jìn)行政務(wù)服務(wù)信息采編與發(fā)布，加強(qiáng)各級政府部門之間(橫向和縱向)、政府部門與公民之間的業(yè)務(wù)交流與信息共享。電子證照庫的功能主要是把公眾辦事的相關(guān)證件、證照、證明等電子化，形成統(tǒng)一的數(shù)據(jù)庫。數(shù)據(jù)共享交換平臺的主要功能則是實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，從而減少數(shù)據(jù)采集、利用中的重復(fù)勞動和相應(yīng)成本。由此可見，政務(wù)服務(wù)信息系統(tǒng)與電子證照庫以及統(tǒng)一的數(shù)據(jù)共享交換平臺存在功能上的重疊性，而且前者的功能既涵蓋后兩者的功能，又多于后兩者的功能。因此，在完成電子證照庫和統(tǒng)一的數(shù)據(jù)共享交換平臺的構(gòu)建工作后，接著應(yīng)該將電子證照庫、統(tǒng)一的數(shù)據(jù)共享交換平臺及社區(qū)公共服務(wù)綜合信息平臺等已有信息平臺整合成統(tǒng)一的政務(wù)服務(wù)信息系統(tǒng)。而當(dāng)政務(wù)服務(wù)信息系統(tǒng)建成之后，電子證照庫和統(tǒng)一的數(shù)據(jù)共享交換平臺都無需繼續(xù)存在。(作者單位：蘇州大學(xué)江蘇省新型城鎮(zhèn)化與社會治理協(xié)同創(chuàng)新中心、蘇州大學(xué)江蘇省政治學(xué)優(yōu)勢學(xué)科建設(shè)中心)

遵循法治精神架構(gòu)制度要件

陳吉利   鄭逸芳

在今天這個(gè)大數(shù)據(jù)時(shí)代，各種形式的“互聯(lián)網(wǎng)+”正深刻影響人們生活方式和思想觀念，政府同樣無法遠(yuǎn)離這一強(qiáng)大的社會發(fā)展洪流?！斗桨浮芬浴伴_放”、“共享”和“協(xié)同”的互聯(lián)網(wǎng)思維，并遵循法治思維和法治方式，架構(gòu)起了“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”基本制度和主要機(jī)制。

法治是治國理政的基本方式，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”對政務(wù)服務(wù)體系的革新意義，不可不謂重大改革，也應(yīng)當(dāng)于法有據(jù)、依法推進(jìn)?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”涉及一系列法律問題，《方案》對此作了合乎法治思維和法治方式的妥善處理。首先，突出法制先行。在黨中央、國務(wù)院的部署之下，通過多部門聯(lián)合制頒行政規(guī)章的形式，為本次改革提供基本依據(jù)，另外特別賦予國家發(fā)展改革委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，并強(qiáng)調(diào)國家發(fā)改委、中央各部門和各省(區(qū)、市)人民政府在業(yè)務(wù)推進(jìn)過程中的制度建設(shè)，為本次政務(wù)服務(wù)改革鋪陳了合法的職權(quán)保障，保證了改革所需規(guī)范依據(jù)的持續(xù)供給。其次，強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)職能依法履行，做到不缺位、不失責(zé)。通過“權(quán)力清單”和“責(zé)任清單”制度明確政務(wù)服務(wù)目錄。“權(quán)力清單”明確政府該做什么，做到“法無授權(quán)不可為”，“責(zé)任清單”強(qiáng)調(diào)政府“法定責(zé)任必須為”。 “互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”體系是將政務(wù)服務(wù)職能和權(quán)力完全關(guān)進(jìn)這一更具透明性的制度和技術(shù)籠子，真正確保政府公共服務(wù)職能履行的不缺位、不失責(zé)。最后，強(qiáng)化公民權(quán)利保護(hù)。一是公民信息權(quán)利的保護(hù)，采取必要的管理和技術(shù)手段，強(qiáng)化信息安全保障體系建設(shè)，切實(shí)保護(hù)國家信息安全及公民個(gè)人隱私。但是，遺憾的是，《實(shí)施方案》對此未做進(jìn)一步的部署。二是利用政務(wù)數(shù)據(jù)平臺及時(shí)更新的技術(shù)，確保所有政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)審批辦理的流程、結(jié)果等信息及時(shí)可查可用，實(shí)現(xiàn)政府—公民之間的信息適度對稱。

《方案》最具開創(chuàng)意義的，就在于借助現(xiàn)代云技術(shù)，實(shí)現(xiàn)政務(wù)信息跨部門、跨層級、跨地域間無障礙共享，使得政務(wù)信息能夠突破既有組織邊界，實(shí)現(xiàn)自由流動，通過政務(wù)數(shù)據(jù)共享，打造信息無邊界政府?！斗桨浮穼?shí)現(xiàn)了政務(wù)信息、服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)方式的“三統(tǒng)一”，通過系統(tǒng)優(yōu)化和流程整合，造就統(tǒng)一規(guī)范的政務(wù)服務(wù)，促進(jìn)跨政府間的無障礙協(xié)同，實(shí)現(xiàn)在政務(wù)服務(wù)領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)化政府。另外，在“三統(tǒng)一”的基礎(chǔ)之上，對證照——作為政務(wù)服務(wù)的結(jié)果，建立統(tǒng)一的電子證照庫，實(shí)現(xiàn)跨部門間證件、證照、證明的互認(rèn)共享，打造協(xié)同政府。通過政務(wù)證照共享互認(rèn)，對跨地域、部門之間的政府協(xié)同具有十分強(qiáng)烈倒逼作用。

筆者也提出四點(diǎn)建議，以促政務(wù)服務(wù)體系進(jìn)一步建設(shè)。第一，探索在“互聯(lián)網(wǎng)+”下公民信息權(quán)利保護(hù)機(jī)制;第二，補(bǔ)全跨業(yè)務(wù)信息授權(quán)使用制度;由于統(tǒng)一信息平臺上的信息可能成為其他行為的基礎(chǔ)信息，這就有可能超出當(dāng)初公民向特定政府機(jī)關(guān)輸入相關(guān)信息之時(shí)的訴求，需要通過立法或法律行為來鋪成完成跨業(yè)務(wù)信息授權(quán)使用的權(quán)限。第三，盡管《實(shí)施方案》提出“做好個(gè)性化精準(zhǔn)推送服務(wù)”，但是“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”著力要求的是服務(wù)內(nèi)容和方式的標(biāo)準(zhǔn)化。“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”平臺在做好標(biāo)準(zhǔn)化的同時(shí)，合理照顧具有居民個(gè)性需求、適度兼顧地域差別，對于當(dāng)下多元社會而言尤顯重要;第四，現(xiàn)代政務(wù)的復(fù)雜性和風(fēng)險(xiǎn)性，無法做到政務(wù)信息和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的完備，這就需要借助協(xié)商機(jī)制來補(bǔ)足。如何利用“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”平臺，構(gòu)建協(xié)商政府與公民以及政府之間協(xié)商，也是亟需解決的重要課題。(作者單位：福建農(nóng)林大學(xué)公共管理學(xué)院)