談電子政務(wù)建設(shè)中的網(wǎng)絡(luò)服務(wù)

北京大學(xué)電子政務(wù)研究院院長(zhǎng) 楊鳳春

    從層次上劃分，中國(guó)的“政府”可以分為五級(jí)——中央、省、地、區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)。區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級(jí)政府具有直接為公眾、為社會(huì)服務(wù)的職能；而位于中間層的省級(jí)和地市級(jí)政府實(shí)際上是“管政府的政府”，其主要職能應(yīng)該是政府系統(tǒng)的內(nèi)部管理。
    一個(gè)社會(huì)之所以要設(shè)立政府，其目的不是為了“政府管政府”，而是為了給社會(huì)提供有價(jià)值的公共服務(wù)。從這個(gè)意義上講，在多級(jí)政府的模式下，主要用來進(jìn)行內(nèi)部管理的中間層政府實(shí)際上跟社會(huì)的關(guān)聯(lián)度并不大。我們同樣可以把這種分析思路放在電子政務(wù)的功能設(shè)計(jì)上。不同的政府根據(jù)其層級(jí)和戰(zhàn)略分工的不同，其電子政務(wù)建設(shè)的重點(diǎn)也各不相同。

    一、公共服務(wù)與內(nèi)部管理
    關(guān)于中國(guó)電子政務(wù)的主要著力點(diǎn)，國(guó)內(nèi)一直都有所謂“內(nèi)部管理派”和“公共服務(wù)派”的爭(zhēng)論；應(yīng)該說這兩大流派各有道理。但從電子政務(wù)的本源上來說，它純粹是一個(gè)“公共服務(wù)派”。尤其是在西方發(fā)達(dá)國(guó)家，電子政務(wù)的“服務(wù)”成為其基本屬性。在這些國(guó)家，電子政務(wù)的主要目的、作用就是用來支持政府的公共服務(wù)職能，而內(nèi)部管理相對(duì)來講不是特別重要。這是因?yàn)樗麄冚^早地解決了一些政治領(lǐng)域的問題，現(xiàn)在只要解決政府的服務(wù)傳遞性和管理有效性問題即可。
    但在我國(guó)，目前在政治領(lǐng)域還有許多問題沒有解決，所以我國(guó)的電子政務(wù)不能完全照搬西方“公共服務(wù)”的模式，而應(yīng)該加入“內(nèi)部管理”的職能。相比于西方國(guó)家，我國(guó)的電子政務(wù)在建設(shè)過程中又增加了一個(gè)維度，即希望能通過技術(shù)手段來解決體制、制度所難以解決的一些問題，如腐敗問題、政令統(tǒng)一問題以及有效監(jiān)督問題等。
    我國(guó)的電子政務(wù)建設(shè)既要有“公共服務(wù)”也要有“內(nèi)部管理”，而難點(diǎn)在于后者。因?yàn)橐话銇碚f，“公共服務(wù)”比較容易實(shí)現(xiàn)，但要想讓政府主動(dòng)通過開展電子政務(wù)去約束自己，它沒有這個(gè)動(dòng)力——“自己革自己的命”是不容易做到的。
    如何尋找“內(nèi)部管理”的動(dòng)力源呢？我認(rèn)為可以通過提高政府對(duì)社會(huì)的服務(wù)能力而形成一種外部拉動(dòng)。因?yàn)殡娮诱?wù)發(fā)展到一定階段，政府要想提供更好的服務(wù)，必須要有良好的內(nèi)部管理系統(tǒng)作為支撐。這種來自外部的需求會(huì)對(duì)內(nèi)部管理的規(guī)范化、合理化提出進(jìn)一步的要求。
    所以，“公共服務(wù)”和“內(nèi)部管理”之間存在著一種很復(fù)雜的戰(zhàn)略關(guān)系；提供公共服務(wù)的意義并不僅限于其本身。

    二、網(wǎng)上服務(wù)要?jiǎng)?wù)實(shí)
    對(duì)于電子政務(wù)所提供的公共服務(wù)，有必要進(jìn)行一個(gè)比較全面的理解。我有這樣一個(gè)觀點(diǎn)：現(xiàn)在除了在少數(shù)地方，我國(guó)絕大多數(shù)普通老百姓的“單位時(shí)間價(jià)格”——也就是每個(gè)小時(shí)所能創(chuàng)造的價(jià)值量都是比較低的。
    在這種情況下，政府花很多錢提供網(wǎng)上辦事服務(wù)會(huì)有兩個(gè)問題：第一，受惠者可能是很少的一部分，造成數(shù)字鴻溝的加大；第二，即使受惠者很普遍的話，也存在著一個(gè)“價(jià)值”問題。例如，網(wǎng)上辦事是為了方便老百姓，但是老百姓需要政府辦的事情很多。對(duì)很多地方的老百姓來說，減免子女接受義務(wù)教育的費(fèi)用、獲得更好的社會(huì)保障和醫(yī)療服務(wù)，其價(jià)值遠(yuǎn)比上網(wǎng)辦事要大得多。原先辦一件事情可能要跑四、五次，而推行電子政務(wù)后一次就可以了。但也許在老百姓看來，多跑幾趟其實(shí)沒有什么關(guān)系，只要能得到實(shí)在的好處就行。因此可以說，老百姓需要的是政府有價(jià)值的服務(wù)，不能為服務(wù)而服務(wù)。這是一個(gè)很值得考慮的問題。
    我認(rèn)為，政府提供網(wǎng)上公共服務(wù)時(shí)要慎重，并根據(jù)不同地區(qū)的實(shí)際情況來區(qū)別對(duì)待。但不管在哪里，至少以下三類服務(wù)應(yīng)該大力提倡：
    第一是基礎(chǔ)性信息的提供。這些信息可能帶來的直接收益、直接經(jīng)濟(jì)效益并不太高，但由于這方面的積累，可以為提升政府服務(wù)的價(jià)值創(chuàng)造很好的基礎(chǔ)，比如說有關(guān)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的收集和發(fā)布。
    第二是一些可以構(gòu)成政府管理的基礎(chǔ)的服務(wù)。比如說身份證、社會(huì)保險(xiǎn)、醫(yī)療統(tǒng)籌等，這些服務(wù)涉及面廣，而且牽一發(fā)而動(dòng)全身，因此應(yīng)該大力發(fā)展這些領(lǐng)域的網(wǎng)上服務(wù)。
    第三是能提升社會(huì)成員單位時(shí)間價(jià)值的服務(wù)。比如，中關(guān)村科技園區(qū)內(nèi)高科技企業(yè)的單位時(shí)間成本非常高，通過提供網(wǎng)上服務(wù)，可以有效地提高相關(guān)企業(yè)的單位時(shí)間價(jià)值。
    至于其他方面，則要見機(jī)行事。提供網(wǎng)上服務(wù)一定要?jiǎng)?wù)實(shí)，一定要頭腦清醒。

    三、推進(jìn)電子政務(wù)的當(dāng)務(wù)之急
    我認(rèn)為，當(dāng)前推進(jìn)我國(guó)電子政務(wù)建設(shè)的當(dāng)務(wù)之急是解決“信息資源共享”和“有限事項(xiàng)的跨部門合作”兩大問題。為此有很多工作亟待進(jìn)行，如需要理順管理體制、設(shè)計(jì)與試驗(yàn)運(yùn)行機(jī)制以及制定一系列的管理辦法。
    電子政務(wù)的日常工作應(yīng)該由具體的工作部門負(fù)責(zé)，但電子政務(wù)的戰(zhàn)略規(guī)劃、重大決策和全面推動(dòng)就是地方政府最高領(lǐng)導(dǎo)層的責(zé)任。
    目前，全國(guó)各地電子政務(wù)建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)不盡相同，如政府辦公廳（室）、信息辦、信息產(chǎn)業(yè)局、發(fā)改委等，而且不同機(jī)構(gòu)的權(quán)限、職責(zé)范圍都不一樣。我認(rèn)為，這些機(jī)構(gòu)都可以被定義為工作機(jī)構(gòu)；而在工作機(jī)構(gòu)之上，還需要設(shè)一個(gè)權(quán)威等級(jí)更高的權(quán)力機(jī)構(gòu)。除了平常所說的“一把手”工程外，在電子政務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制方面，還可以充分發(fā)揮兩類重要機(jī)構(gòu)的作用。
    一是充分發(fā)揮黨的各級(jí)委員會(huì)，特別是其常委會(huì)的作用。在電子政務(wù)建設(shè)過程中，常常遇到很多部門壁壘、信息孤島。要解決這些問題，單靠“肩膀差不多高”的平級(jí)機(jī)構(gòu)是很困難的，因此需要有一個(gè)具有更高權(quán)威的機(jī)構(gòu)，幫助打破部門壁壘，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)信息資源共享和跨部門協(xié)作。
    二是發(fā)揮各級(jí)人大的作用。地方人大有制定地方性法律法規(guī)或?qū)徸h通過區(qū)域規(guī)劃和政府重大決策的權(quán)力，其行為的效力要比同級(jí)政府部門的行政命令大得多。國(guó)外在電子政務(wù)建設(shè)過程中，在做出一些“大動(dòng)作”的時(shí)候往往也都是立法先行。
    加強(qiáng)地方黨委和人大兩個(gè)方面的作用，對(duì)于打破限制電子政務(wù)發(fā)展的部門壁壘、連接信息孤島、共同推動(dòng)跨部門的協(xié)作是大有幫助的。
    人們?cè)谧非竽繕?biāo)的過程中，有時(shí)會(huì)把手段誤當(dāng)成了目標(biāo)；而這正是當(dāng)前很多政府部門在電子政務(wù)建設(shè)中常犯的一個(gè)毛病。電子政務(wù)建設(shè)的最終目的是為了服務(wù)公眾與社會(huì)，為了達(dá)到這個(gè)目標(biāo)，通常會(huì)采用一些技術(shù)路徑和技術(shù)手段，如購(gòu)買設(shè)備、建立系統(tǒng)。但在這個(gè)過程中，人們可能不知不覺地把一些階段性手段當(dāng)成目標(biāo)本身，這個(gè)問題需要我們深刻地反思。
    相對(duì)于政府部門而言，電子政務(wù)應(yīng)該是一種環(huán)境，也可以說是政府治理的“空氣”。為了推進(jìn)電子政務(wù)良性、健康地發(fā)展，我們要在主觀上加深對(duì)電子政務(wù)的認(rèn)識(shí)，在客觀上努力提升全社會(huì)的信息化發(fā)展水平，通過各種努力，打造出如我們每日所呼吸的“空氣”一樣的電子政務(wù)。