國(guó)外政府網(wǎng)站建設(shè)與管理

微軟（中國(guó)）有限公司首席策略與架構(gòu)師 陳正強(qiáng)

    中國(guó)的電子政務(wù)建設(shè)是一個(gè)正在走向成熟的領(lǐng)域，也是政府改革與創(chuàng)新的一個(gè)重要平臺(tái)。在未來的“十一五”建設(shè)階段，中國(guó)電子政務(wù)建設(shè)將進(jìn)入一個(gè)新的高速發(fā)展時(shí)期，了解和借鑒國(guó)外政府的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，增進(jìn)相互之間的經(jīng)驗(yàn)交流是一個(gè)互惠互益的手段和途徑，具有非常積極的意義。

　　一、電子政務(wù)網(wǎng)上服務(wù)的定位及服務(wù)型政府網(wǎng)站的建設(shè)特點(diǎn)
    在電子政務(wù)網(wǎng)上服務(wù)的定位方面，發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家有明顯的差異。這種差異與各國(guó)政府的工作重點(diǎn)相關(guān)，特別是與國(guó)家的人均GDP水平密切相關(guān)。發(fā)達(dá)國(guó)家政府網(wǎng)上服務(wù)的重點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)為納稅人、企業(yè)和政府員工服務(wù)；關(guān)注建設(shè)框架、成本管理、發(fā)揮效益。而發(fā)展中國(guó)家政府網(wǎng)上服務(wù)的重點(diǎn)則強(qiáng)調(diào)為企業(yè)、公眾、投資者、旅游者服務(wù)；圍繞經(jīng)濟(jì)發(fā)展，改善投資環(huán)境，拉動(dòng)本地經(jīng)濟(jì)，提高GDP。
    建設(shè)服務(wù)型政府網(wǎng)站的難度較大，主要挑戰(zhàn)來自：
?  涉及到多達(dá)40多個(gè)政府部門業(yè)務(wù)應(yīng)用的協(xié)同工作；需要梳理和創(chuàng)新跨部門業(yè)務(wù)審批流程，并解決技術(shù)實(shí)現(xiàn)的問題；網(wǎng)絡(luò)和硬件的建設(shè)相對(duì)簡(jiǎn)單；建立標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、整體設(shè)計(jì)、項(xiàng)目協(xié)調(diào)、軟件建設(shè)是實(shí)施的難點(diǎn)；資金投入大、技術(shù)難度高、建設(shè)周期長(zhǎng)。
    經(jīng)過幾年來世界各國(guó)政府的實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)交流，服務(wù)型政府網(wǎng)站的正在從探索走向成熟：
?  正在形成比較成熟的建設(shè)模式（國(guó)內(nèi)外政府的建設(shè)模式有許多相同的地方）；在國(guó)內(nèi)，許多政府服務(wù)中心的應(yīng)用系統(tǒng)已經(jīng)為建設(shè)服務(wù)型政府網(wǎng)站后臺(tái)系統(tǒng)提供了基礎(chǔ)。
?  有關(guān)的研究結(jié)果表明，中國(guó)政府的許多職能和服務(wù)內(nèi)容與發(fā)達(dá)國(guó)家政府有許多相似之處，因此增進(jìn)國(guó)內(nèi)外政府在電子政務(wù)建設(shè)領(lǐng)域的交流有著積極的意義。

　　二、服務(wù)型政府網(wǎng)站的基本結(jié)構(gòu)
　　在圖1（略）的示意圖中，描述了服務(wù)型政府網(wǎng)站的基本結(jié)構(gòu)、與已有的政府信息門戶的關(guān)系、與政府專業(yè)部門網(wǎng)站的關(guān)系以及與后臺(tái)的服務(wù)支撐平臺(tái)（也成為綜合服務(wù)支撐平臺(tái)）的關(guān)系。
    服務(wù)型政府網(wǎng)站與政務(wù)信息網(wǎng)站的主要區(qū)別，在于前臺(tái)以“網(wǎng)上辦事服務(wù)區(qū)”為主要內(nèi)容，并與后臺(tái)的服務(wù)支撐平臺(tái)整合在一起。
    服務(wù)型政府網(wǎng)站的服務(wù)能力主要取決于后臺(tái)服務(wù)支撐平臺(tái)的功能和能力。這些能力的建設(shè)比建設(shè)單個(gè)應(yīng)用系統(tǒng)的復(fù)雜度和難度要高得多，建設(shè)周期也長(zhǎng)得多。英國(guó)政府服務(wù)網(wǎng)站的后臺(tái)建設(shè)花了5年多時(shí)間并投入大量資金才實(shí)現(xiàn)了所有政府服務(wù)走向網(wǎng)上的目標(biāo)。
　　從信息系統(tǒng)角度看，服務(wù)型政府網(wǎng)站通常是一個(gè)以提供網(wǎng)上辦事服務(wù)為目標(biāo)的獨(dú)立物理系統(tǒng)。從互聯(lián)互通角度看，服務(wù)型政府網(wǎng)站通常是與政府已有的網(wǎng)站以及業(yè)務(wù)部門的網(wǎng)站通過URL鏈接相互聯(lián)通，使用戶產(chǎn)生“無縫連接”的“一站式”體驗(yàn)。
    從建設(shè)實(shí)施角度看，服務(wù)型政府網(wǎng)站的后臺(tái)建設(shè)需要解決許多新的技術(shù)問題和非技術(shù)問題，解決這些問題的難度往往超出常規(guī)信息系統(tǒng)的開發(fā)建設(shè)難度，需要站在眾多已有的應(yīng)用系統(tǒng)之上和之外來整體考慮各個(gè)層面的規(guī)劃設(shè)計(jì)問題。

　　三、英國(guó)政府網(wǎng)站建設(shè)經(jīng)驗(yàn)
    在2001年3月于西雅圖召開的第四屆政府首腦會(huì)議上，英國(guó)向來自全球80多個(gè)國(guó)家的政府首腦介紹了本國(guó)的電子政府建設(shè)情況。英國(guó)的電子政府建設(shè)被認(rèn)為是一項(xiàng)典范工程，而政府服務(wù)網(wǎng)站也是其中的一個(gè)主要組成部分。
    英國(guó)政府服務(wù)網(wǎng)站建設(shè)的主要經(jīng)驗(yàn)：
    （一）“一把手”工程
    布萊爾首相親自推動(dòng)，1999年底開始啟動(dòng)建設(shè)項(xiàng)目；建立電子政務(wù)特使辦公室（Office of the e-Envoy）。
    (二）眾多合作伙伴的參與
    16個(gè)合作伙伴（咨詢公司、ITC廠商）的參與；微軟公司是項(xiàng)目建設(shè)的關(guān)鍵戰(zhàn)略合作伙伴；運(yùn)維管理采取“外包”與“自管”相結(jié)合。
    （三）項(xiàng)目管理與系統(tǒng)設(shè)計(jì)開發(fā)
    項(xiàng)目管理: “Office of the e-Envoy”與 Microsoft 共同負(fù)責(zé)；
    主要職責(zé)：架構(gòu)設(shè)計(jì)、項(xiàng)目管理、技術(shù)實(shí)現(xiàn)、測(cè)試上線。
    （四）不斷發(fā)展進(jìn)步
    網(wǎng)站仍在繼續(xù)發(fā)展中，如提供為軍隊(duì)用戶的網(wǎng)上服務(wù)能力。

　　在技術(shù)方案的設(shè)計(jì)方面，也積累了許多經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。
    （一）聯(lián)邦式的協(xié)作模式
    保持縱向業(yè)務(wù)系統(tǒng)的獨(dú)立性具有合理性，且已成為事實(shí)；綜合服務(wù)系統(tǒng)與縱向業(yè)務(wù)系統(tǒng)形成“聯(lián)邦式”關(guān)系更容易實(shí)施。
    （二） 系統(tǒng)互聯(lián)互通的策略
    互聯(lián)互通是并聯(lián)審批的基礎(chǔ)，可在多個(gè)系統(tǒng)層面實(shí)現(xiàn)；“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”和“星型”結(jié)構(gòu)都可實(shí)現(xiàn)部門系統(tǒng)的互聯(lián)互通。參與互聯(lián)互通的政府部門數(shù)量一般超過40個(gè)，建設(shè)“星型”結(jié)構(gòu)的“政務(wù)網(wǎng)關(guān)”具有經(jīng)濟(jì)性和可擴(kuò)展性方面的明顯優(yōu)勢(shì)；需要對(duì)現(xiàn)有系統(tǒng)和老系統(tǒng)進(jìn)行改造，從封閉系統(tǒng)到開放系統(tǒng)。
    （三） 幾個(gè)相關(guān)的全局性問題
    身份認(rèn)證：分別對(duì)待內(nèi)部用戶和公眾用戶的身份認(rèn)證管理；
    安全問題：保證信息跨越不同信任域的安全問題；
    網(wǎng)絡(luò)分劃：物理隔離網(wǎng)絡(luò)之間的信息交換方法。

    在系統(tǒng)硬件的選擇方面，著重考慮技術(shù)的發(fā)展方向和建設(shè)成本問題：
    （一）選擇PC服務(wù)器來建設(shè)整個(gè)體系
    64位PC服務(wù)器計(jì)算能力可與小型機(jī)相比，而成本比小型機(jī)低一半或更多；PC機(jī)群集技術(shù)已經(jīng)非常成熟，提供可擴(kuò)展性，高可用性；硬件廠商都把64位服務(wù)器作為未來發(fā)展的重點(diǎn)。
    （二）移動(dòng)設(shè)備能力和應(yīng)用范圍不斷增強(qiáng)
    電子政務(wù)建設(shè)已經(jīng)開始大規(guī)模應(yīng)用移動(dòng)設(shè)備，如“數(shù)字城管”；移動(dòng)辦公正在成為電子政務(wù)未來的趨勢(shì)；隨著3G網(wǎng)絡(luò)的推廣以及4G技術(shù)的開發(fā)，移動(dòng)終端的前景看好。

　　四、電子政務(wù)及政府網(wǎng)站的項(xiàng)目建設(shè)模式
    盡管信息技術(shù)和信息工程已經(jīng)有幾十年的發(fā)展歷史，但從總體上看仍然屬于快速發(fā)展、正在成熟的技術(shù)領(lǐng)域。
    根據(jù)世界上專門從事項(xiàng)目管理的咨詢機(jī)構(gòu)The Standish Group的多年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，在所有行業(yè)中，IT行業(yè)項(xiàng)目的成功率是最低的（只有1/3左右的項(xiàng)目是成功的，1/3左右的項(xiàng)目以失敗告終，1/3左右是在追加投資、延長(zhǎng)項(xiàng)目時(shí)間之后完成的）。如何提高IT項(xiàng)目的成功率，是在全球各國(guó)電子政務(wù)建設(shè)中非常受重視的一個(gè)問題。
    發(fā)達(dá)國(guó)家在推進(jìn)電子政務(wù)建設(shè)中，逐漸形成了規(guī)范化的IT建設(shè)與推進(jìn)的模式。這種建設(shè)模式的要點(diǎn)是把項(xiàng)目分成3個(gè)建設(shè)階段（如圖3所示）（圖略），以提高項(xiàng)目的可管理性和成功率、保證建成系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展。事實(shí)表明，這種建設(shè)模式是有效的。
    在IT建設(shè)模式中，3個(gè)階段的目標(biāo)、需要的人員技能、使用的方法論以及推進(jìn)的方式完全不同。絕大多數(shù)軟件集成商無法同時(shí)具備所有3方面的能力。這也是需要分成不同階段的一個(gè)主要原因。
    在中國(guó)電子政務(wù)建設(shè)中，電子政務(wù)系統(tǒng)建設(shè)項(xiàng)目往往是作為一個(gè)項(xiàng)目由一家建設(shè)廠商承包，而不是分別對(duì)待不同的建設(shè)階段。這種建設(shè)模式帶來許多弊端，包括：項(xiàng)目范圍不斷擴(kuò)大、失控，系統(tǒng)設(shè)計(jì)考慮不周全，缺少明確的項(xiàng)目驗(yàn)收指標(biāo)，系統(tǒng)上線后沒有足夠的用戶培訓(xùn)和系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)維護(hù)經(jīng)費(fèi)，導(dǎo)致建設(shè)成功機(jī)會(huì)大大降低。
    目前，國(guó)內(nèi)許多電子政務(wù)發(fā)展較快的地區(qū)已經(jīng)開始認(rèn)識(shí)到這個(gè)問題，并逐漸改變建設(shè)的推進(jìn)模式。在未來，更多的電子政務(wù)建設(shè)項(xiàng)目將會(huì)在項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)和操作方式上把項(xiàng)目的規(guī)劃、開發(fā)建設(shè)和推廣使用分開，提高項(xiàng)目的成功率和建設(shè)質(zhì)量。

　　五、國(guó)外電子政務(wù)系統(tǒng)的運(yùn)營(yíng)管理
    國(guó)外的電子政務(wù)建設(shè)已經(jīng)有20多年的發(fā)展歷史，建成許多應(yīng)用系統(tǒng)，正在發(fā)揮關(guān)鍵效益。隨著政府信息化程度的提高和系統(tǒng)數(shù)量的不斷增加，系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)的重要性也愈來愈高。
    在電子政務(wù)信息系統(tǒng)的運(yùn)營(yíng)管理和外包服務(wù)方面，國(guó)外政府明顯領(lǐng)先，有許多方面值得中國(guó)政府借鑒。
    （一）外包服務(wù)與內(nèi)部運(yùn)營(yíng)管理相結(jié)合
　　外包動(dòng)力是降低運(yùn)維成本、解決政府IT人才短缺。外包原則：核心系統(tǒng)自己管理，非核心系統(tǒng)外包。
    （二）對(duì)外包服務(wù)提供商的管理
　　依據(jù)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)（ITIL，IEEE，BS，ISO）制定服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)SLA；政府內(nèi)部需要具備對(duì)外包提供商進(jìn)行質(zhì)量管理的技能；定期評(píng)估外包服務(wù)提供商的用戶滿意度，必要時(shí)可以更換提供商。
    （三）政府外包業(yè)務(wù)的挑戰(zhàn)和機(jī)遇
　　雖然往往找不到有能力提供高質(zhì)量服務(wù)的本地/本國(guó)專業(yè)公司，但政府的IT外包可以有效促進(jìn)本國(guó)和本地區(qū)IT公司的發(fā)展。

　　六、電子政務(wù)及政府網(wǎng)站建設(shè)的投資策略
    隨著電子政務(wù)建設(shè)的深化，發(fā)達(dá)國(guó)家普遍重視對(duì)于優(yōu)化電子政務(wù)建設(shè)的投入/產(chǎn)出的研究。通過總結(jié)以往的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)、以及借鑒IT行業(yè)的最佳實(shí)踐，發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)于電子政務(wù)的投資策略已經(jīng)形成了一些值得參考的經(jīng)驗(yàn)。下面從3個(gè)方面來討論電子政務(wù)及政府網(wǎng)站建設(shè)中的投資策略。
    （一）項(xiàng)目建設(shè)的投資比例
    世界IT系統(tǒng)建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)表明，在網(wǎng)絡(luò)建設(shè)完成的基礎(chǔ)上，IT系統(tǒng)建設(shè)的投入可以分為硬件、軟件、運(yùn)維三大方面。從投入/產(chǎn)出角度看，IT系統(tǒng)建設(shè)的最優(yōu)化投資比例為：硬件占總投入的1/3；軟件占總投入的1/3；服務(wù)（咨詢、開發(fā)）占1/3。
    在中國(guó)，電子政務(wù)的投入理念和模式與經(jīng)濟(jì)建設(shè)的投入有許多相似之處，都是先進(jìn)行基本建設(shè)。在經(jīng)濟(jì)建設(shè)的先期階段，修路架橋成為投入的主體，對(duì)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到重大、積極作用。在電子政務(wù)建設(shè)中，網(wǎng)絡(luò)和硬件上的投入成為前幾年政府信息化投入的主體。到目前為止，我國(guó)許多地區(qū)的政府網(wǎng)絡(luò)和硬件水平已經(jīng)達(dá)到或超過世界發(fā)達(dá)國(guó)家的水平，但軟件應(yīng)用水平仍然相當(dāng)落后。造成“信息高速公路相當(dāng)暢通、路上的車輛（應(yīng)用系統(tǒng)）不多、運(yùn)送的貨物（數(shù)據(jù)與信息）更少”的狀況。
    在未來的建設(shè)中，一方面，國(guó)家強(qiáng)調(diào)“以應(yīng)用為導(dǎo)向”的建設(shè)主導(dǎo)思想將逐漸影響建設(shè)的投入方向，另一方面，繼續(xù)進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)和硬件投入將不會(huì)帶來任何“建設(shè)亮點(diǎn)”。因此，人們將會(huì)看到中國(guó)電子政務(wù)建設(shè)的資金投入重點(diǎn)向軟件應(yīng)用和系統(tǒng)運(yùn)維傾斜的趨勢(shì)。
    （二）系統(tǒng)建設(shè)與運(yùn)維的投入比例
    在電子政務(wù)建設(shè)中，開發(fā)架設(shè)信息系統(tǒng)不是目的，使用好系統(tǒng)并發(fā)揮效益才是目的。
    當(dāng)一個(gè)系統(tǒng)開發(fā)完畢上線之后，系統(tǒng)便進(jìn)入了運(yùn)行與維護(hù)的生命周期。系統(tǒng)的穩(wěn)定可靠運(yùn)行以及持續(xù)改進(jìn)和升級(jí)需要一定的持續(xù)投入。隨著應(yīng)用系統(tǒng)數(shù)量的增加，系統(tǒng)運(yùn)行與維護(hù)的費(fèi)用將逐年增加。
    在發(fā)達(dá)國(guó)家，政府信息主管部門每年的預(yù)算當(dāng)中大部分都在運(yùn)行與維護(hù)上，典型的比例分配為：系統(tǒng)運(yùn)維投入占IT總投入75%；系統(tǒng)建設(shè)投入占IT總投入25%。
    中國(guó)由于處在建設(shè)階段，政府信息主管部門的預(yù)算與上述情況相反，主要放在建設(shè)信息系統(tǒng)當(dāng)中。值得注意的是，許多經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的政府已經(jīng)開始認(rèn)識(shí)到系統(tǒng)運(yùn)維的重要性，在經(jīng)費(fèi)預(yù)算比例上逐漸向系統(tǒng)運(yùn)維傾斜。
    （三）優(yōu)化投資回報(bào)策略
    從定性角度描述電子政務(wù)建設(shè)項(xiàng)目投資回報(bào)的“微笑”曲線（圖略）。
    在建設(shè)項(xiàng)目投資回報(bào) “微笑”曲線的兩端，即規(guī)劃階段和推廣使用階段的投入回報(bào)最高（規(guī)劃不當(dāng)則可能造成項(xiàng)目完全失敗，推廣不利則無法發(fā)揮建設(shè)項(xiàng)目的效益）；相對(duì)而言，系統(tǒng)開發(fā)與建設(shè)階段的回報(bào)較低。
    中國(guó)電子政務(wù)建設(shè)的現(xiàn)狀表明，多數(shù)系統(tǒng)建設(shè)的投入絕大部分都投在系統(tǒng)開發(fā)建設(shè)中，在整體規(guī)劃階段的投入最少或幾乎沒有，在推廣使用階段的投入也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足。這是導(dǎo)致目前許多電子政務(wù)建設(shè)項(xiàng)目成功率低、效益低的一個(gè)重要原因。