給環(huán)境執(zhí)法自由裁量權(quán)戴上“緊箍” 營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)環(huán)境

新華社北京5月30日電 題：給環(huán)境執(zhí)法自由裁量權(quán)戴上“緊箍” 營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)環(huán)境

新華社記者高敬

生態(tài)環(huán)境部30日發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范適用環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，指導(dǎo)生態(tài)環(huán)境部門(mén)進(jìn)一步規(guī)范行使行政處罰自由裁量權(quán)，以提高依法行政的能力和水平，提升執(zhí)法的公正性和精準(zhǔn)性。

營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)環(huán)境

2018年，全國(guó)生態(tài)環(huán)境部門(mén)共下達(dá)行政處罰決定書(shū)18.6萬(wàn)份，罰沒(méi)款152.8億元。案件平均罰款金額8.2萬(wàn)元，同比上升66%。人們說(shuō)，環(huán)境執(zhí)法的確長(zhǎng)出了“牙齒”。

但具體到一個(gè)案件中，如相關(guān)法律規(guī)定，企業(yè)某項(xiàng)違法行為，可處10萬(wàn)元以上100萬(wàn)元以下的罰款。面對(duì)這么大的“彈性空間”，到底該罰款多少，企業(yè)才覺(jué)得公平？同樣的違法行為，不同的執(zhí)法人員會(huì)不會(huì)開(kāi)出不同的罰單，會(huì)不會(huì)出現(xiàn)“同案不同罰”？

生態(tài)環(huán)境部生態(tài)環(huán)境執(zhí)法局副局長(zhǎng)夏祖義介紹，其實(shí)早在2009年，原環(huán)境保護(hù)部就印發(fā)了《規(guī)范環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)若干意見(jiàn)》等文件，地方生態(tài)環(huán)境部門(mén)也相繼制定了規(guī)范自由裁量權(quán)的專(zhuān)門(mén)規(guī)定。

然而，隨著生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)日益完善，生態(tài)環(huán)境執(zhí)法手段更加豐富，環(huán)境行政處罰種類(lèi)增多，罰款處罰數(shù)額大幅提高，行政處罰自由裁量權(quán)隨之?dāng)U大。由于地區(qū)差異和對(duì)法律條款的認(rèn)識(shí)理解程度不同，各地目前已制定的裁量基準(zhǔn)在規(guī)范化、科學(xué)化、合理化程度方面存在較大差異。

“規(guī)范自由裁量權(quán)，有助于維護(hù)行政相對(duì)人的利益，保持行政處罰的公平公正，有利于創(chuàng)造公平的營(yíng)商環(huán)境?！敝袊?guó)政法大學(xué)教授王燦發(fā)說(shuō)，近年來(lái)環(huán)境執(zhí)法力度逐步加大，很多企業(yè)不擔(dān)心行政部門(mén)嚴(yán)格執(zhí)法，擔(dān)心的是同樣的行為，有的罰有的不罰，有的處罰輕有的處罰重，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境不公平。

他認(rèn)為，對(duì)自由裁量權(quán)進(jìn)行規(guī)范，可以把行政處罰不公平、不公正限制到最小范圍內(nèi)，創(chuàng)造更加公平的營(yíng)商環(huán)境。他同時(shí)說(shuō)，如果該罰的沒(méi)有罰，環(huán)境執(zhí)法人員也會(huì)面臨追責(zé)壓力。

鼓勵(lì)企業(yè)形成環(huán)境守法常態(tài)

2009年前后，南京市生態(tài)環(huán)境部門(mén)就已經(jīng)開(kāi)始使用“環(huán)保處罰自由裁量輔助決策系統(tǒng)”來(lái)規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)。截至2018年底，南京市使用裁量系統(tǒng)辦理的環(huán)境行政處罰案件達(dá)20661件。

南京市生態(tài)環(huán)境局政策法規(guī)處處長(zhǎng)石勇介紹，從近10年來(lái)情況看，企業(yè)對(duì)處罰金額的計(jì)算過(guò)程了解后，沒(méi)有因?yàn)榻痤~問(wèn)題跟執(zhí)法部門(mén)產(chǎn)生爭(zhēng)議。執(zhí)法部門(mén)則鼓勵(lì)企業(yè)對(duì)違法行為進(jìn)行改正，用改正效果來(lái)降低處罰額度，起到了鼓勵(lì)企業(yè)守法的作用。

指導(dǎo)意見(jiàn)規(guī)定了部分可以自由裁量的情形，如從重處罰的情形包括：兩年內(nèi)因同類(lèi)環(huán)境違法行為被處罰3次（含3次）以上的；重污染天氣預(yù)警期間超標(biāo)排放大氣污染物的；在案件查處中對(duì)執(zhí)法人員進(jìn)行威脅、辱罵、毆打、恐嚇或者打擊報(bào)復(fù)的等。

如果企業(yè)主動(dòng)消除或者減輕環(huán)境違法行為危害后果，配合生態(tài)環(huán)境部門(mén)查處環(huán)境違法行為有立功表現(xiàn)的等情形則可以依法從輕或減輕行政處罰。

企業(yè)違法行為未造成環(huán)境污染后果，且企業(yè)自行實(shí)施關(guān)?；蛘邔?shí)施停止建設(shè)、停止生產(chǎn)等措施的，或者違法行為持續(xù)時(shí)間短、污染小且當(dāng)日完成整改的，其他違法行為輕微并及時(shí)糾正，沒(méi)有造成危害后果的則可以免于處罰。

減少權(quán)力尋租機(jī)會(huì)

在中國(guó)人民大學(xué)教授李艷芳看來(lái)，規(guī)范自由裁量權(quán)，對(duì)環(huán)境執(zhí)法部門(mén)和執(zhí)法人員來(lái)說(shuō)，也是一種自我約束、自我監(jiān)督、自我保護(hù)。

“這份文件對(duì)自由裁量權(quán)進(jìn)行了限制，減少執(zhí)法人員自由裁量權(quán)的任意性和隨意性?！彼f(shuō)，文件還設(shè)置了查處分離制度、執(zhí)法全過(guò)程記錄制度等，使執(zhí)法人員的權(quán)力分散，形成執(zhí)法人員內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制的約束，減少權(quán)力尋租的機(jī)會(huì)，有助于防范減少執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。

今年9月底前，各省級(jí)生態(tài)環(huán)境部門(mén)應(yīng)當(dāng)制定完成本地區(qū)環(huán)境行政處罰自由裁量規(guī)則和基準(zhǔn)。

上級(jí)生態(tài)環(huán)境部門(mén)發(fā)現(xiàn)各地裁量規(guī)則和基準(zhǔn)設(shè)定明顯不合理、不全面的，應(yīng)當(dāng)提出更新或者修改的建議。對(duì)不按裁量規(guī)則和基準(zhǔn)進(jìn)行裁量，不規(guī)范行使行政處罰自由裁量權(quán)構(gòu)成違法違紀(jì)的，依法追究法律責(zé)任。