產業(yè)結構從一業(yè)獨大到多元支撐——資源型城市在轉型中煥發(fā)青春

游客在唐山市開灤國家礦山公園的“中國鐵路源頭”參觀。近年來，河北省唐山市將工業(yè)旅游作為推動資源型城市向創(chuàng)新型城市轉型的重要抓手，今年1月份至9月份工業(yè)旅游接待總人數達320多萬人次。新華社記者 楊世堯 攝

近年來，我國資源型地區(qū)轉型取得了良好進展，民生持續(xù)改善，生態(tài)環(huán)境不斷優(yōu)化，產業(yè)結構逐漸由“一業(yè)獨大”轉向“多元支撐”。但值得注意的是，資源枯竭城市轉型仍處于爬坡過坎的關鍵階段，轉型發(fā)展的基礎不牢固、發(fā)展質量不高、內生動力不強等問題還很突出——

如何實現資源枯竭城市轉型和采煤沉陷區(qū)綜合治理，是當前實行經濟高質量發(fā)展的一項重要工作。在日前召開的全國資源枯竭城市轉型發(fā)展暨采煤沉陷區(qū)綜合治理經驗交流現場會上，國家發(fā)展改革委副秘書長周曉飛表示，資源型地區(qū)國土面積占我國陸地國土總面積的40%，經濟總量占全國的三分之一，只有資源型地區(qū)實現經濟結構轉型升級，才能實現全國范圍的高質量發(fā)展。

民生改善環(huán)境優(yōu)化

資源型地區(qū)轉型是一項復雜的系統(tǒng)工程。其中，保障改善民生、恢復治理生態(tài)環(huán)境、培育發(fā)展多元化產業(yè)體系，是推進轉型的三項重點任務。

“截至目前，69個資源枯竭城市已累計獲得中央財政轉移支付資金近1600億元?！睋軙燥w介紹，針對獨立工礦區(qū)和采煤沉陷區(qū)的發(fā)展困難，中央預算內投資支持力度逐年增大，從2013年起至今累計安排中央預算內投資約170億元支持獨立工礦區(qū)改造搬遷和采煤沉陷區(qū)綜合治理，中央財政也相繼將獨立工礦區(qū)和采煤沉陷區(qū)納入了專項轉移支付范圍，對改善礦區(qū)生產條件和群眾的基本生活條件起到了重要推動作用。

近年來，資源枯竭城市充分發(fā)揮中央財政轉移支付資金和中央預算內投資的“撬動”作用，加快推進民生領域轉型攻堅，財政民生投入不斷加大。例如，內蒙古阿爾山、山東淄博淄川區(qū)、安徽淮北等地民生領域和社會事業(yè)領域支出占財政總支出的80%以上，人民群眾特別是生活困難群眾的生活質量持續(xù)改善，城鄉(xiāng)人居環(huán)境發(fā)生了根本性變化，棚戶區(qū)改造、社會保障、教育衛(wèi)生、公共基礎設施建設等方面制約轉型發(fā)展的歷史遺留問題已經初步得到解決。

數據顯示，截至2017年底，70%的資源枯竭城市已完成棚戶區(qū)改造任務，累計改造棚戶區(qū)達到2億平方米，惠及逾745萬人。同時，大部分資源枯竭城市基本解決了歷史遺留的困難群體就業(yè)問題，城鄉(xiāng)低保實現全覆蓋且保障水平不斷提高，轉型前因失業(yè)、貧困等問題積累的社會矛盾得到有效緩解，社會治理水平及和諧氛圍大幅提升。

與此同時，資源枯竭城市污水處理、一般工業(yè)固體廢物綜合利用能力不斷提升，空氣質量不斷優(yōu)化，節(jié)能減排工作有序推進，礦山治理工作不斷深入。歷史遺留的礦山環(huán)境治理率平均提高20個百分點，威脅群眾生命安全的重大地質災害隱患得到了有效控制，生態(tài)環(huán)境再現綠水青山。

治理采煤塌陷地，變“包袱”為資源，是記者在徐州賈汪看到的變化。

“對于資源枯竭地區(qū)而言，推進綠色轉型，補齊生態(tài)短板是首要任務?！苯K省徐州市賈汪區(qū)委書記張克說，按照“宜游則游、宜農則農、宜林則林、宜工則工”的原則，賈汪區(qū)大力實施“村莊易地搬遷、基本農田整理、采煤塌陷地復墾、生態(tài)環(huán)境修復、濕地景觀開發(fā)”五位一體綜合整治工程，先后實施塌陷地治理工程82個、治理面積6.92萬畝。

“工礦老城”化繭成蝶

接續(xù)替代產業(yè)發(fā)展勢頭良好，資源枯竭城市轉型的內生動力才會增強。周曉飛表示，必須堅持以多元產業(yè)為支撐，要加快培育壯大多元并舉、多極支撐的產業(yè)體系，徹底改變資源型產業(yè)“一業(yè)獨大”的產業(yè)格局，增強資源型地區(qū)抵御風險的能力，從而逐步走上可持續(xù)發(fā)展的良性軌道。

據統(tǒng)計，資源枯竭城市地區(qū)生產總值由轉型前遠低于全國平均年增速，到轉型后高于全國平均年增速1.4個百分點。地區(qū)經濟發(fā)展對資源依賴程度不斷降低，主導資源的產值占工業(yè)總產值比重較10年前下降了一半，產業(yè)結構由“一業(yè)獨大”轉向“多元支撐”。

此外，資源枯竭城市民營經濟增加值占地區(qū)生產總值比重已超過一半，占據了經濟總量的“半壁江山”。產業(yè)集聚區(qū)逐漸形成規(guī)模，一些特色鮮明的產業(yè)園區(qū)投入運營。

“以技術創(chuàng)新為引領，以新技術新產業(yè)新業(yè)態(tài)新模式為核心，以知識、技術、信息、數據等新生產要素為支撐的經濟發(fā)展新動能加速聚集，多元化產業(yè)格局日益形成?！敝軙燥w介紹說，湖北潛江光電子信息產業(yè)從無到有、從小變大，四川華鎣戰(zhàn)略性新興產業(yè)占比高達63%，山東新泰新興產業(yè)增幅連續(xù)5年保持15%以上，昔日的“工礦老城”已蝶變?yōu)閼?zhàn)略性新興產業(yè)高地。

與此同時，一些地區(qū)初步探索出各具特色的轉型模式。以全國唯一國家資源型城市旅游轉型發(fā)展試點區(qū)、首批國家全域旅游示范區(qū)創(chuàng)建單位的重慶萬盛為例，在差異化發(fā)展上，結合國家體育產業(yè)示范基地建設，打出了“旅游+體育”特色牌，發(fā)揮出“1+1＞2”的效應，形成萬盛旅游特有的核心競爭力。

重慶市萬盛經開區(qū)黨工委書記肖猛介紹說，重慶萬盛把體旅融合發(fā)展作為主攻方向，組建了專門的體育產業(yè)發(fā)展公司，設立2億元的體育產業(yè)基金，成立重慶市首家體育產業(yè)發(fā)展研究院，用專業(yè)眼光、專業(yè)技術來謀劃和推動。同時，以品牌景區(qū)為核心，以鄉(xiāng)村景點為輻射，打造出多條體育旅游精品線路，特別是7個國家級貧困村，做到村村有景點、村村有線路，有效帶動了鄉(xiāng)村振興，所有貧困村均實現了整村脫貧。

建立健全長效機制

目前，我國資源枯竭城市轉型仍處于爬坡過坎的關鍵階段，轉型發(fā)展的基礎不牢固、發(fā)展質量不高、內生動力不強等問題還很突出。例如，轉型發(fā)展體制機制尚不健全，與建立可持續(xù)發(fā)展長效機制的需求不相適應。

“一方面，資源型地區(qū)傳統(tǒng)體制機制相對固化，舊體制、舊模式、舊觀念慣性大，習慣政府包打天下，市場化手段缺乏。另一方面，促進資源型地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的長效機制亟待完善，改革任務艱巨。資源開發(fā)行為方式有待進一步規(guī)范，調控監(jiān)管機制有待健全，反映市場供求關系、資源稀缺程度和環(huán)境損害成本等資源性產品價格形成機制尚未完全形成。資源開發(fā)企業(yè)在資源補償、生態(tài)建設和環(huán)境整治、安全生產及職業(yè)病防治等方面的主體責任仍未落實到位。扶持接續(xù)替代產業(yè)發(fā)展的政策體系不夠完善，支持力度不足。資源收益分配改革涉及深層次的利益格局調整，矛盾錯綜復雜?！敝軙燥w說。

一些地區(qū)以體制機制改革為抓手，探索激發(fā)城市轉型原動力。據安徽省銅陵市市長胡啟生介紹，銅陵在全省率先建立政府權力清單制度，建成市縣全覆蓋的“多規(guī)合一”綜合服務大廳，工業(yè)項目審批時限壓縮至40個工作日以內；深化“互聯網+政務服務”，加快建設“四最”營商環(huán)境最優(yōu)市，“最多跑一次”事項占比99.4%，居全省第二。

周曉飛表示，今后要切實把握新時期高質量發(fā)展的內涵要求，迎難而上推動資源型地區(qū)經濟結構轉型發(fā)展。“強化市場作用，充分發(fā)揮政策性、開發(fā)性等融資渠道積極作用。研究建立資源型地區(qū)轉型發(fā)展金融合作機制，積極探索通過金融合作助推轉型的新模式、新路徑?！敝軙燥w強調，完善制度建設，建立健全可持續(xù)發(fā)展長效機制。進一步建立健全開發(fā)秩序約束機制、資源型產品價格形成機制、資源開發(fā)補償機制、利益分配共享機制以及接續(xù)替代產業(yè)扶持機制等。（記者 姚進）