工商總局關于落實“證照分離”改革舉措促進企業(yè)登記監(jiān)管統(tǒng)一規(guī)范的指導意見

工商總局關于落實“證照分離”改革舉措
促進企業(yè)登記監(jiān)管統(tǒng)一規(guī)范的指導意見
工商企注字〔2017〕175號

各省、自治區(qū)、直轄市工商行政管理局、市場監(jiān)管部門：

為了深化涉企證照改革，破解企業(yè)面臨的“辦照容易辦證難”“準入不準營”等突出問題，加快營造穩(wěn)定公平透明、可預期的營商環(huán)境，國務院印發(fā)了《關于在更大范圍推進“證照分離”改革試點工作的意見》（國發(fā)〔2017〕45號）（以下簡稱45號文件），現(xiàn)就落實文件工作要求，推進企業(yè)（含個體工商戶、農(nóng)民專業(yè)合作社，下稱企業(yè)）“證照分離”改革，履行企業(yè)登記職責，加強事中事后監(jiān)管、促進企業(yè)登記統(tǒng)一規(guī)范提出以下意見。

一、認真落實“證照分離”改革的各項舉措

一是建立涉企證照改革目錄管理工作機制。各地工商和市場監(jiān)管部門要積極推動省級人民政府建立省級審批部門溝通與協(xié)調(diào)工作機制，根據(jù)本地區(qū)實際情況出臺落實改革措施。要主動與審批部門對接溝通，從審批部門、審批層級、證照關系等多角度對“證照分離”事項進行梳理，與各部門逐項對表。要規(guī)范涉及工商登記事項的經(jīng)營范圍，形成《“證照分離”事項登記指導目錄》，并根據(jù)“證照分離”事項調(diào)整情況及時調(diào)整目錄內(nèi)容。同時，要做好前置審批目錄、后置審批目錄和“多證合一”改革整合證照目錄的更新和發(fā)布，逐步建立完善涉企證照目錄動態(tài)化管理機制。

二是做好企業(yè)登記信息部門共享推送工作?！白C照分離”事項中，屬于工商登記后置審批事項的，各地工商和市場監(jiān)管部門要按照《國務院關于“先照后證”改革后加強事中事后監(jiān)管的意見》（國發(fā)〔2015〕62號）要求，認真履行好“雙告知”職責；對于不屬于前置審批和后置審批事項但與企業(yè)登記的經(jīng)營范圍有直接關系的事項，可按審批、主管部門要求實現(xiàn)信息互通共享；對于審批權限屬于國家級審批部門的，要及時在國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)、省級人民政府的企業(yè)信息共享平臺發(fā)布，方便審批、監(jiān)管部門查詢獲取。

三是強化部門反饋信息歸集和公示。各地要積極推動省級人民政府建立部門信息反饋機制，協(xié)調(diào)審批部門在收到工商和市場監(jiān)管部門告知的企業(yè)登記信息后，及時反饋接收情況。推動各審批部門在為企業(yè)辦理完畢相關許可證后，實時通過全國企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)或省級人民政府的企業(yè)信息共享平臺將辦證信息反饋給工商和市場監(jiān)管部門。工商和市場監(jiān)管部門要將反饋信息統(tǒng)一歸集到企業(yè)名下，實現(xiàn)企業(yè)統(tǒng)一社會信用代碼的“一碼貫通”。

二、依法理清證照關系，加強對營業(yè)執(zhí)照的統(tǒng)一規(guī)范管理

各地工商和市場監(jiān)管部門在推進“多證合一”和“證照分離”改革過程中要深刻領會改革精神，加強對營業(yè)執(zhí)照的統(tǒng)一管理，配合相關部門做好各類行政許可事項的分類管理，處理好營業(yè)執(zhí)照和許可證之間的關系，依法維護營業(yè)執(zhí)照的權威性、規(guī)范性、嚴肅性。

一是明確營業(yè)執(zhí)照的法律屬性。營業(yè)執(zhí)照是企業(yè)登記機關依照法律規(guī)定條件和程序，核發(fā)給市場主體用來證明其具有民事權利能力和民事行為能力的憑證，是企業(yè)具備市場主體資格的唯一合法憑證，也是企業(yè)從事一般行業(yè)營業(yè)資格的基礎和憑證。營業(yè)執(zhí)照的頒發(fā)既標志著市場主體具備了主體資格，也標志著其具備了從事一般行業(yè)經(jīng)營活動的經(jīng)營資格，具有相關權利能力及行為能力。紙質(zhì)營業(yè)執(zhí)照和電子營業(yè)執(zhí)照具備同等法律效力。

二是厘清營業(yè)執(zhí)照與許可證的關系。企業(yè)申請登記的經(jīng)營范圍中屬于前置許可經(jīng)營項目的，應先行取得審批部門批準的許可證，再向企業(yè)登記機關申請營業(yè)執(zhí)照，企業(yè)登記機關依照審批機關的批準文件、證件進行登記。企業(yè)申請登記的經(jīng)營范圍中屬于后置許可經(jīng)營項目的，依法先向企業(yè)登記機關申請取得營業(yè)執(zhí)照，再向審批部門申請許可證，獲得審批部門批準后，企業(yè)方可從事特定經(jīng)營活動。企業(yè)登記機關在經(jīng)營范圍后標注“（依法須經(jīng)批準的項目，經(jīng)相關部門批準后方可開展經(jīng)營活動）”。除國家法律、行政法規(guī)和國務院決定規(guī)定需經(jīng)審批部門批準取得許可證后方可從事經(jīng)營活動的特殊管制行業(yè)外，企業(yè)憑營業(yè)執(zhí)照即可開展一般經(jīng)營活動。

三是統(tǒng)一規(guī)范營業(yè)執(zhí)照的簽發(fā)應用。營業(yè)執(zhí)照作為涉及各類市場主體的身份憑證和從事一般行業(yè)經(jīng)營的資格憑證，需要保持其自身的穩(wěn)定性和統(tǒng)一性，要在統(tǒng)一的管理規(guī)范和管理機構的規(guī)制下，才能保證營業(yè)執(zhí)照具備全國范圍的通用性，真正發(fā)揮營業(yè)執(zhí)照作為市場主體“身份證”在市場經(jīng)濟中的基礎性作用，實現(xiàn)企業(yè)“一照走天下”。各地工商和市場監(jiān)管部門要依法履行登記機關職能，按照法定條件和程序，統(tǒng)一核發(fā)加載統(tǒng)一社會信用代碼的營業(yè)執(zhí)照，做到管理標準統(tǒng)一、執(zhí)照樣式統(tǒng)一、信息項目統(tǒng)一，不得擅自調(diào)整版式或增減《營業(yè)執(zhí)照》的記載內(nèi)容。

三、積極探索統(tǒng)一規(guī)范的業(yè)務操作系統(tǒng)

一是加強頂層設計，堅持省級統(tǒng)籌。各地在推進各項改革任務和專項業(yè)務時，要堅持“省級統(tǒng)一”的業(yè)務應用系統(tǒng)建設模式。要嚴格執(zhí)行《工商總局等六部門關于貫徹落實〈國務院辦公廳關于加快推進“三證合一”登記制度改革的意見〉的通知》（工商企注字〔2015〕121號），實行統(tǒng)一的登記條件、登記程序和登記申請文書材料規(guī)范。各地要制定科學、合理、統(tǒng)一的標準規(guī)范，明確共享的數(shù)據(jù)內(nèi)容、范圍和周期頻率。對于機構整合后的各應用系統(tǒng)，要通過應用融合、數(shù)據(jù)整合、平臺關聯(lián)、系統(tǒng)集成等方式將孤立的信息系統(tǒng)逐步納入到一體化應用系統(tǒng)中。在統(tǒng)一業(yè)務規(guī)則、優(yōu)化業(yè)務流程、細化業(yè)務邏輯、規(guī)范業(yè)務操作的基礎上，積極推進全國統(tǒng)一的業(yè)務應用系統(tǒng)建設，在具備條件的地區(qū)和業(yè)務領域先行試點示范。

二是強化數(shù)據(jù)建設，創(chuàng)新管理模式。各地要以市場主體注冊登記信息為基礎，整合市場監(jiān)管、消費維權、行政執(zhí)法信息，以及相關部門、行業(yè)協(xié)會的信息，形成工商大數(shù)據(jù)資源體系。要積極探索運用大數(shù)據(jù)支撐市場一體化監(jiān)管的統(tǒng)計、預測、預警等分析型應用，為政府依法行政、高效履職提供決策支持。要不斷完善大數(shù)據(jù)共享交換機制，依托國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)和政府信息共享交換平臺，規(guī)范跨部門、跨地區(qū)信息共享的內(nèi)容和方式，推進工商數(shù)據(jù)在各業(yè)務領域和各層級的共享開放。

三是健全工作機制，保障信息安全。要嚴格按照信息系統(tǒng)安全等級保護和涉密信息系統(tǒng)分級保護管理規(guī)定，建立全國統(tǒng)一要求的網(wǎng)絡信息安全保障體系。加強安全技術防護和涉密載體管理，切實做好安全檢查、等級分級測評、風險評估和整改提高工作。加強各級工商部門網(wǎng)站運行和安全管理，嚴格規(guī)范網(wǎng)站的信息審核發(fā)布，提高網(wǎng)站的安全運行管理水平。要加強數(shù)據(jù)安全管理，建立應急處理機制，加強應急預案管理，提高對安全突發(fā)事件的應對和處置能力。

四、加強事中事后監(jiān)管

一是厘清監(jiān)管職責，推進綜合監(jiān)管。對于取消審批或審批改為備案、實行告知承諾制等類事項，要逐項研究細化自律準則和標準，強化日常監(jiān)管，按照“誰審批、誰監(jiān)管，誰主管、誰監(jiān)管”的要求，厘清監(jiān)管職責，落實監(jiān)管責任，防止“自由落體”。在此基礎上，圍繞監(jiān)管需求，有效整合所涉監(jiān)管執(zhí)法部門，建立登記注冊、行政審批、行業(yè)主管相互銜接的綜合監(jiān)管制度，加強系統(tǒng)集成，實施監(jiān)管執(zhí)法的流程再造，積極打造綜合監(jiān)管模式，形成監(jiān)管合力。依托“雙隨機、雙評估、雙公示”監(jiān)管協(xié)同長效機制，推動實現(xiàn)各監(jiān)管部門聯(lián)合檢查常態(tài)化，提升綜合監(jiān)管效能。

二是強化信息歸集，加強風險研判。根據(jù)《政府部門涉企信息統(tǒng)一歸集公示工作實施方案》要求，依托國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)，統(tǒng)一歸集公示各部門登記、許可、備案等準入信息和行政處罰、抽查檢查結果等監(jiān)管信息，探索實現(xiàn)部門間企業(yè)基礎信息、相關信用信息共享，以信息互聯(lián)共享推動工商系統(tǒng)內(nèi)部業(yè)務協(xié)同、部門間執(zhí)法聯(lián)動和社會共治。要強化互聯(lián)網(wǎng)思維，以“互聯(lián)網(wǎng)+”和大數(shù)據(jù)技術為支撐，探索實行“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”模式，充分發(fā)揮國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)的重要作用，整合監(jiān)管執(zhí)法、網(wǎng)絡監(jiān)測、違法失信、投訴舉報等相關信息，形成監(jiān)管大數(shù)據(jù)，提高大數(shù)據(jù)分析應用能力，以風險防范為底線，開展對監(jiān)管風險的多部門聯(lián)合研判，提高發(fā)現(xiàn)、控制和化解風險的能力，提高科學監(jiān)管水平，推進社會協(xié)同治理。

三是加強部門聯(lián)動，實施聯(lián)合懲戒。不斷完善企業(yè)經(jīng)營異常名錄制度和嚴重違法失信企業(yè)名單制度，建立健全信息溝通共享機制和案件協(xié)查移送機制，實現(xiàn)工商部門、審批部門、行業(yè)主管部門以及其他相關部門間的信息實時共享，加強跨部門聯(lián)動響應和失信懲戒，構建“一處違法、處處受限”的聯(lián)合懲戒機制。探索對特定的“黑名單”市場主體在相關領域的準入環(huán)節(jié)啟動實質(zhì)性審查，增加失信者進入市場的成本。

五、統(tǒng)籌推進各項改革

一是統(tǒng)籌推進“證照分離”和“多證合一”改革。各地要統(tǒng)籌推進“證照分離”和“多證合一”改革，加大部門間信息共享力度，推進省級信息共享平臺和企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)的建設和完善，將企業(yè)信息及時共享給各相關部門使用。要做好《“證照分離”事項登記指導目錄》和“多證合一”范圍的動態(tài)更新管理，對于“證照分離”改革后屬于信息采集、記載公示和管理備查類的各種證照，只要符合“多證合一”整合原則，還可繼續(xù)按照“多證合一”標準和要求整合到營業(yè)執(zhí)照上，做到“成熟一批、整合一批”；對于“證照分離”改革后取消審批的事項，不再納入“多證合一”范圍。

二是統(tǒng)籌推進“證照分離”和“企業(yè)登記全程電子化”改革。各地要配合“證照分離”改革的推進，抓緊推進本地區(qū)企業(yè)登記全程電子化進程，有效擴展、規(guī)范和優(yōu)化傳統(tǒng)登記注冊流程，提升信息采集的效率和準確率。要秉持更加開放、更加便捷、更加高效的原則，主動打破部門壁壘，將企業(yè)登記全程電子化系統(tǒng)同本省統(tǒng)一的政務信息共享交換平臺、政務信息審批系統(tǒng)等進行有效銜接，推進企業(yè)登記全程電子化與相關行政審批和監(jiān)管執(zhí)法部門之間的信息交換共享和業(yè)務協(xié)同聯(lián)動，減少企業(yè)登記部門和行政許可審批部門之間信息的不對稱性，提高市場主體信息的透明度。

三是統(tǒng)籌推進“證照分離”和“電子營業(yè)執(zhí)照”改革。各地要配合“證照分離”和“多證合一”改革的開展，形成以總局為全國統(tǒng)一信任源點的電子營業(yè)執(zhí)照運行管理體系。要同步推進電子營業(yè)執(zhí)照在本地政務系統(tǒng)中的應用，發(fā)揮電子營業(yè)執(zhí)照無介質(zhì)、防篡改的特性，積極主動做好同各部門的對接，為各部門開發(fā)開放數(shù)據(jù)和應用接口、提供市場主體身份識別服務，逐步使電子營業(yè)執(zhí)照成為各行政審批部門在進行網(wǎng)上審批和監(jiān)管時認證企業(yè)身份、管理企業(yè)信息的有效方式和工具，逐步發(fā)揮電子營業(yè)執(zhí)照在市場主體和相關法人、股東身份識別、電子簽名、電子檔案、信息查詢等方面的作用。

四是統(tǒng)籌推進“證照分離”和經(jīng)營范圍登記便利化改革。各地要主動適應新產(chǎn)業(yè)、新行業(yè)、新業(yè)態(tài)持續(xù)涌現(xiàn)的新情況，堅持“發(fā)展與規(guī)范管理相結合”，貫徹落實好《企業(yè)經(jīng)營范圍登記管理規(guī)定》。要配合推進“證照分離”改革需要，加強對“證照分離”改革涉及到的各行政許可項目的研究，明確、規(guī)范各行政許可事項的經(jīng)營范圍表述，并按照《國民經(jīng)濟行業(yè)分類》（GB/T4754-2017）及時進行系統(tǒng)改造，調(diào)整經(jīng)營范圍表述，做好“證照分離”后置審批、監(jiān)管部門的信息推送工作共享。

六、做好“證照分離”改革的組織保障

一是加強組織領導?！白C照分離”改革牽涉面廣、情況復雜，各地要充分認識“證照分離”改革的重要意義，高度重視，加強組織領導，勇于擔當，落實推進改革的各項舉措。 要積極爭取地方黨委、政府的支持，主動參與實施方案的制定，形成政府支持、部門協(xié)同的工作機制。

二是注重宣傳引導。要利用各種形式向社會廣泛宣傳，提高公眾對各項改革的知曉度，營造良好的改革氛圍。利用政府網(wǎng)站等載體，將工商登記的統(tǒng)一表式、提交材料規(guī)范以及《工商登記前置審批事項目錄》《工商登記后置審批事項目錄》《“證照分離”事項登記指導目錄》等向社會及時公告。引導申請人規(guī)范登記材料、規(guī)范經(jīng)營范圍表述，為與審批、監(jiān)管部門的信息共享奠定基礎。

三是提升窗口服務質(zhì)量。各地要優(yōu)化人員配置，選好配強窗口工作人員。要積極爭取各級黨委政府的支持，通過增加編制、整合機構、政府購買服務等方式增加窗口人手；要結合本地區(qū)實際，確定工商登記窗口隊伍人員數(shù)量與服務企業(yè)數(shù)量的最低比例要求；要優(yōu)化窗口人員構成，規(guī)定公務員和事業(yè)編制人員數(shù)量與臨時聘用人員數(shù)量配比的最低比例；要加強業(yè)務培訓，建立窗口隊伍全員培訓機制，窗口人員每人每年脫產(chǎn)培訓時間不少于三個工作日；要完善工作機制，形成標準化窗口工作流程，嚴格執(zhí)行“業(yè)務種類相同、辦理程序相同、辦理標準相同、辦理時限相同、解釋口徑相同”，堅決杜絕審查標準寬嚴不一的現(xiàn)象。

四是嚴肅督查考核問責。各地要建立嚴格考核問責機制和激勵機制，對于在督查和檢查工作中發(fā)現(xiàn)的，因工作落實不到位而影響商事制度改革工作成效的情況，要嚴肅追究主要負責人和相關人員的責任。對于先進工作典型，要以適當形式進行激勵表揚。要建立健全行政效率和服務質(zhì)量考核評價體系，增強公開透明的監(jiān)督約束力度，樹立良好的廉政形象。

工商總局
2017年9月30日