國(guó)家發(fā)展改革委法規(guī)司舉辦特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議爭(zhēng)議
解決國(guó)際研討會(huì)

為明確基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議爭(zhēng)議解決途徑，保障特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議當(dāng)事人合法權(quán)益，促進(jìn)特許經(jīng)營(yíng)規(guī)范有序發(fā)展，近日，國(guó)家發(fā)展改革委法規(guī)司會(huì)同英國(guó)駐華大使館共同舉辦特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議爭(zhēng)議解決國(guó)際研討會(huì)。來(lái)自最高人民法院、國(guó)務(wù)院法制辦、財(cái)政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、交通運(yùn)輸部、仲裁機(jī)構(gòu)，以及有關(guān)高校、企業(yè)和咨詢機(jī)構(gòu)的代表和專家參加了此次研討會(huì)。

會(huì)議認(rèn)為，爭(zhēng)議解決對(duì)增強(qiáng)特許經(jīng)營(yíng)等PPP項(xiàng)目法律確定性有重要意義，高校多元的爭(zhēng)議解決機(jī)制不僅可以在糾紛發(fā)生時(shí)保障各方合法權(quán)益，還可以促使相關(guān)方對(duì)可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)形成正確的認(rèn)知。確定適宜的爭(zhēng)議解決機(jī)制既有利于吸引民營(yíng)企業(yè)和外資企業(yè)積極參與特許經(jīng)營(yíng)等PPP項(xiàng)目，也有利于公共利益保護(hù)。專家和企業(yè)代表認(rèn)為，我國(guó)特許經(jīng)營(yíng)三十余年實(shí)踐，有關(guān)爭(zhēng)議較多通過(guò)民事訴訟和仲裁解決；從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，絕大多數(shù)國(guó)家均承認(rèn)特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議或PPP協(xié)議的民商事性質(zhì)，并允許進(jìn)行仲裁。有專家認(rèn)為，我國(guó)行政訴訟法修訂后，行政訴訟似應(yīng)作為補(bǔ)充救濟(jì)渠道，在民事途徑無(wú)法妥善保護(hù)合同權(quán)益或社會(huì)公共利益時(shí)適用。

下一步，我們將就特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議爭(zhēng)議解決問(wèn)題走訪全國(guó)人大、最高人民法院等，結(jié)合國(guó)內(nèi)外理論和實(shí)踐深入研究，提出制度化解決方案。

附件

特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議爭(zhēng)議解決國(guó)際研討會(huì)
會(huì)議紀(jì)要

一、會(huì)議時(shí)間

2017年3月24日（周五）下午

二、會(huì)議地點(diǎn)

新疆大廈貴賓樓三層貴賓廳

三、會(huì)議背景

本次研討會(huì)由國(guó)家發(fā)展改革委法規(guī)司和英國(guó)駐華使館共同舉辦，由英國(guó)繁榮基金給予支持，研討會(huì)目的是圍繞特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議爭(zhēng)議解決的國(guó)際、國(guó)內(nèi)制度建設(shè)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行深入研討和交流，為完善我國(guó)特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議爭(zhēng)議解決的制度提供參考和借鑒。

四、會(huì)議情況

經(jīng)過(guò)專家研討，本次會(huì)議主要達(dá)成以下共識(shí)：

（一）特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議爭(zhēng)議解決對(duì)于增強(qiáng)PPP項(xiàng)目法律確定性具有重要意義。

PPP項(xiàng)目無(wú)論采取何種具體的合作模式和合約類型，都需要穩(wěn)定的法律體系和合理機(jī)制作為保障。高質(zhì)量的爭(zhēng)議解決機(jī)制不僅可以在糾紛發(fā)生時(shí)保障合法權(quán)益，還可以促進(jìn)相關(guān)方對(duì)可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)形成正確的認(rèn)知。特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議是PPP合作的基本模式，因此強(qiáng)調(diào)特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議爭(zhēng)議的解決模式有助于增強(qiáng)法律的確定性，對(duì)于鼓勵(lì)社會(huì)資本參與PPP合作具有建設(shè)性意義。

（二）特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議性質(zhì)可能更傾向于民商事合同，但須在現(xiàn)有立法整體框架之下，對(duì)特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議爭(zhēng)議解決展開(kāi)討論。

1、從合同性質(zhì)看，由于政府的簽約代表或授權(quán)機(jī)構(gòu)可能是國(guó)有公司，因此可能無(wú)法將特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議完全定性為政府和企業(yè)之間的行政行為。

2、從合同目的看，對(duì)社會(huì)資本方而言，社會(huì)資本或其設(shè)立的項(xiàng)目公司與政府簽訂合同，提供公共服務(wù)和產(chǎn)品，最終是為了實(shí)現(xiàn)其商業(yè)目的，實(shí)現(xiàn)合理利潤(rùn)。對(duì)政府而言，特許經(jīng)營(yíng)不僅是公共權(quán)力和義務(wù)在一定期限、條件下的讓渡，同時(shí)更是借助社會(huì)資本的優(yōu)勢(shì)來(lái)實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品和服務(wù)的有效供給。

3、從可協(xié)商性看，特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議條款的可協(xié)商性很大，和行政協(xié)議有本質(zhì)區(qū)別。例如，采用競(jìng)爭(zhēng)性磋商、兩階段招標(biāo)法時(shí)，允許對(duì)條款和條件進(jìn)行協(xié)商。

4、因此，雖然特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議可能涉及到授權(quán)和行政權(quán)利的行使，具有一定混合性質(zhì)，但其實(shí)質(zhì)更傾向于民商事合同，而非行政協(xié)議。

5、但是，由于全國(guó)人大已經(jīng)在《行政訴訟法》中將政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議納入到行政協(xié)議范疇，規(guī)定特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議爭(zhēng)議應(yīng)當(dāng)適用行政訴訟，因而應(yīng)在現(xiàn)有立法整體框架之下，對(duì)爭(zhēng)議解決進(jìn)行討論，厘清一是是否納入行政協(xié)議范圍就必須提起行政訴訟，二是是否屬于行政協(xié)議就必須適用行政訴訟，或者是否可以訴由為基礎(chǔ)來(lái)決定是行政爭(zhēng)議還是民事?tīng)?zhēng)議等問(wèn)題，找到一個(gè)可接受的合理途徑。

（三）處理好PPP合同與特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的關(guān)系。

1、PPP項(xiàng)目強(qiáng)調(diào)政府和社會(huì)資本雙方是平等、公平、長(zhǎng)期的合作伙伴關(guān)系。PPP的第一個(gè)P（Public）——政府方確實(shí)具有公共屬性，如何在法律上體現(xiàn)公共屬性、保護(hù)公共利益，但同時(shí)保持PPP合同雙方地位的平等，平衡公共利益和企業(yè)商業(yè)利益，值得思考。

2、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的授權(quán)是否屬于公權(quán)力主體的授權(quán)行為有待商榷；在合同約定權(quán)利及合同履行時(shí)，可能也并不涉及政府方的公權(quán)力問(wèn)題（包括行政權(quán)和監(jiān)督權(quán)等）。此外，政府自身是否有締約能力，政府以讓渡特許權(quán)的身份參與民事合同是否有法律依據(jù)，政府讓渡特許權(quán)之后，責(zé)任平臺(tái)公司是否能夠完全承擔(dān)責(zé)任，以及公法是否可以調(diào)整政府、社會(huì)資本、使用者三者之間復(fù)雜的關(guān)系等問(wèn)題都需要厘清。

3、近兩年來(lái)，許多PPP項(xiàng)目簽訂了PPP合同，其條款和條件的設(shè)置與過(guò)去常用的特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議很像，但并未提及“特許經(jīng)營(yíng)”，也沒(méi)有特許經(jīng)營(yíng)權(quán)授予的環(huán)節(jié)，如果把特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議定義為行政協(xié)議，則如何定性特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議與PPP項(xiàng)目合同，如何處理特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議與PPP項(xiàng)目合同的關(guān)系，有待商榷。

（四）要在行政訴訟之外，為仲裁裁決留出空間。

1、公共利益和私人利益并不是完全對(duì)立的，對(duì)公共利益的保護(hù)是對(duì)私人利益最大的保護(hù)。行政訴訟、民事訴訟、仲裁都是保護(hù)公眾利益的方式。

2、考慮到斷案人員專業(yè)性、特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目復(fù)雜性、爭(zhēng)議解決時(shí)效性、獨(dú)立性、保密性、靈活性及國(guó)際執(zhí)行性等方面，仲裁甚至可能優(yōu)于訴訟。我國(guó)的行政法傳統(tǒng)和行政訴訟力量相對(duì)缺乏，獨(dú)立司法環(huán)境的營(yíng)造、行政訴訟能力的建設(shè)、政府誠(chéng)信履約機(jī)制的建立都需要一個(gè)較為長(zhǎng)期的過(guò)程。

3、采取行政訴訟并不等同于一定能夠保護(hù)政府或其代表的公共利益，同時(shí)，地方政府的勝訴率提高也并不等于公共利益受到保護(hù)。

4、我國(guó)特許經(jīng)營(yíng)已有近三十年經(jīng)驗(yàn)，過(guò)去特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議雙方基本按照平等法律關(guān)系的角度處理爭(zhēng)議問(wèn)題。如將近三十年的慣例完全推倒重來(lái)，將特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議歸類為行政協(xié)議，要求采用行政訴訟，可能引起一定的抵制情緒。同時(shí)也需處理好存量項(xiàng)目中對(duì)爭(zhēng)議解決方式的約定條款和行政訴訟法及最高法司法解釋之間的關(guān)系。

5、從實(shí)踐看，大部分社會(huì)資本（包括國(guó)企、民企和外企）對(duì)行政訴訟持有疑慮，尤其是反對(duì)強(qiáng)制在項(xiàng)目所在地展開(kāi)法律訴訟，而更傾向于采用仲裁、民事訴訟解決爭(zhēng)議。外企進(jìn)入項(xiàng)目時(shí)，由于顧及政治、法律等不確定性，一般要求合同中必須約定可以依據(jù)國(guó)際仲裁的條款。

6、從技術(shù)層面看，如果確有政府授權(quán)，且在公共服務(wù)和產(chǎn)品供應(yīng)方面有公權(quán)力的行使，可以考慮“二分法”，即可以將爭(zhēng)議的原因進(jìn)行區(qū)分，當(dāng)政府行使公權(quán)力或行政權(quán)力時(shí)引起爭(zhēng)議，則采用行政訴訟；其他不涉及政府職能、不涉及法定問(wèn)題的爭(zhēng)議，尤其是僅涉及合同履行、合同效力的爭(zhēng)議，則可以采用民事訴訟。簡(jiǎn)言之，行政爭(zhēng)議歸行政訴訟，民事?tīng)?zhēng)議歸民事訴訟或仲裁。

（五）不論我國(guó)的PPP制度是保持特殊性還是與國(guó)際慣例保持一致，都應(yīng)經(jīng)得起實(shí)踐檢驗(yàn)，利于長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

1、全球經(jīng)驗(yàn)表明，絕大多數(shù)國(guó)家對(duì)特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議或PPP合同爭(zhēng)議救濟(jì)適用仲裁。英美法系國(guó)家并不將行政訴訟當(dāng)做一類單獨(dú)的訴訟對(duì)待，而是全部作為民商事合同來(lái)處理，采用民事訴訟或仲裁。只有少部分大陸法系國(guó)家才討論合同性質(zhì)的劃分、討論合同爭(zhēng)議解決是采用行政訴訟還是民事訴訟。

2、在英國(guó)，由于PFI項(xiàng)目時(shí)間長(zhǎng)、金額大、關(guān)系公私兩部門合作，因而可能更為關(guān)心的是合同條款調(diào)整機(jī)制的設(shè)計(jì)，盡可能避免爭(zhēng)議的產(chǎn)生。

3、德國(guó)在《反限制競(jìng)爭(zhēng)法》第四章專門規(guī)定了特許經(jīng)營(yíng)的條款，超過(guò)500萬(wàn)歐元的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目屬于《反限制競(jìng)爭(zhēng)法》規(guī)定的內(nèi)容。而由于《反限制競(jìng)爭(zhēng)法》性質(zhì)上屬于私法規(guī)范，因此特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議屬于私法合同，由私法民事法院管轄。低于500萬(wàn)歐元的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，大部分主流觀點(diǎn)認(rèn)為也應(yīng)由民事法院管轄爭(zhēng)議解決。

4、在中國(guó)臺(tái)灣，2015年修訂《促進(jìn)民間公共建設(shè)法》提出，當(dāng)爭(zhēng)議協(xié)調(diào)無(wú)果時(shí)，可以提起仲裁。

5、無(wú)論是采用司法途徑還是仲裁，最基本的一點(diǎn)是用公平、公開(kāi)、公正的程序解決爭(zhēng)議。與此同時(shí)也應(yīng)關(guān)注守約機(jī)制的建設(shè)，公權(quán)力的規(guī)制、PPP條款本身的優(yōu)化，以及合作雙方履約能力、契約精神的培養(yǎng)。