PPP：“落地之年”再提速

當(dāng)前改革進(jìn)入深水區(qū)，其中政府和社會(huì)資本合作模式迅速推進(jìn)，各方參與熱情日益高漲——
PPP：“落地之年”再提速

在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)背景下，PPP已成為穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)、促改革、惠民生、防風(fēng)險(xiǎn)的重要抓手。在過(guò)去的一年，各方參與PPP熱情日益高漲，項(xiàng)目加快落地。展望未來(lái)，PPP會(huì)迎來(lái)更大的發(fā)展機(jī)遇期，推廣規(guī)模將更大——

在實(shí)施積極財(cái)政政策的大背景下，推廣政府和社會(huì)資本合作模式（PPP）備受關(guān)注。2016年，PPP迅速推進(jìn)，項(xiàng)目加快落地，成為拉動(dòng)投資、提升公共服務(wù)的重要途徑。

專(zhuān)家預(yù)測(cè)，2017年，財(cái)政政策將更加積極有效，PPP會(huì)迎來(lái)“落地之年”，推廣規(guī)模更大，政策體系更健全，立法進(jìn)程也更快。

落地速度明顯加快

大力推廣PPP模式，開(kāi)始于2013年底。僅僅3年多的時(shí)間，PPP發(fā)展成項(xiàng)目規(guī)模龐大、政策體系相對(duì)完善的改革事業(yè)。在2016年，PPP更是以“加速度”迅猛推進(jìn)。

“在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)背景下，在推動(dòng)市場(chǎng)于資源配置中起決定性作用的關(guān)口，PPP已成為穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)、促改革、惠民生、防風(fēng)險(xiǎn)的重要抓手?！敝袊?guó)財(cái)政科學(xué)研究院副研究員樊軼俠說(shuō)。

財(cái)政部連續(xù)3年推出三批共745個(gè)、計(jì)劃總投資規(guī)模1.95萬(wàn)億元的PPP示范項(xiàng)目，涉及幾乎所有公共服務(wù)領(lǐng)域。

目前，從實(shí)際情況看，示范項(xiàng)目整體進(jìn)展良好。除了國(guó)家層面的大力推進(jìn)，各個(gè)省份從完善工作機(jī)制和制度體系到推進(jìn)項(xiàng)目規(guī)范實(shí)施，也都持續(xù)積極發(fā)力。比如浙江省政府成立了由省領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任召集人的PPP工作聯(lián)席會(huì)議制度，全省錄入財(cái)政部PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目273個(gè)，總投資4330億元，同時(shí)還建立了全省PPP推薦項(xiàng)目庫(kù)，2015年、2016年分三批發(fā)布171個(gè)PPP推薦項(xiàng)目。

“各個(gè)省份都加大了政策支持力度，不少地方通過(guò)省級(jí)財(cái)政部分地方財(cái)政聯(lián)合銀行共同出資的方式設(shè)立PPP融資引導(dǎo)基金，建立省級(jí)PPP項(xiàng)目以獎(jiǎng)代補(bǔ)資金，加大相關(guān)獎(jiǎng)補(bǔ)力度?！狈W俠說(shuō)。

政策體系日漸完善

在推廣PPP模式伊始，相關(guān)政策文件還很少。經(jīng)過(guò)3年多的發(fā)展，PPP制度體系已基本成型。

在2015年5月國(guó)辦轉(zhuǎn)發(fā)三部委關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣PPP模式的指導(dǎo)意見(jiàn)之后，有關(guān)部門(mén)密集推出相關(guān)制度。目前，PPP模式操作指南、PPP項(xiàng)目合同指南、物有所值評(píng)價(jià)指引、財(cái)政承受能力論證指引和綜合信息平臺(tái)信息公開(kāi)管理文件都已出臺(tái)。

去年9月份，財(cái)政部印發(fā)《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政管理暫行辦法》，對(duì)項(xiàng)目識(shí)別論證、項(xiàng)目政府采購(gòu)管理、項(xiàng)目財(cái)政預(yù)算管理、項(xiàng)目資產(chǎn)負(fù)債管理及監(jiān)督管理作出規(guī)定。

“新規(guī)將PPP模式下的財(cái)政承諾納入中期財(cái)政規(guī)劃和預(yù)算管理范圍，有利于保障合作各方合法權(quán)益。當(dāng)前應(yīng)確保政府承諾、財(cái)政支出責(zé)任等方面的規(guī)范性和公信力，注重或有債務(wù)監(jiān)控?！狈W俠表示。

各部門(mén)間協(xié)同推進(jìn)PPP改革工作，比如，財(cái)政部并會(huì)同有關(guān)部門(mén)印發(fā)在市政公用、水污染防治等領(lǐng)域推廣PPP模式的實(shí)施意見(jiàn)；聯(lián)合國(guó)家發(fā)展改革委出臺(tái)關(guān)于進(jìn)一步做好PPP有關(guān)工作的通知，著力加強(qiáng)部門(mén)協(xié)調(diào)配合。

2016年10月份，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作工作的通知》，加大PPP模式推廣應(yīng)用力度。財(cái)政部副部長(zhǎng)史耀斌表示，在污水處理、垃圾處理領(lǐng)域，要堅(jiān)定推行PPP模式強(qiáng)制應(yīng)用試點(diǎn)工作，力爭(zhēng)新建項(xiàng)目100%采用PPP模式。

業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，PPP模式因其項(xiàng)目周期長(zhǎng)、投資額大等獨(dú)特性需要在適宜的金融市場(chǎng)環(huán)境下生存和成長(zhǎng)，PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化將是未來(lái)金融資本和投資機(jī)構(gòu)的重要投資領(lǐng)域。

“為了調(diào)動(dòng)參與各方的積極性，亟需在項(xiàng)目公開(kāi)透明、合同履約、組織管理模式，以及定價(jià)機(jī)制與合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)等方面出臺(tái)更有針對(duì)性的措施。建議政府各相關(guān)部門(mén)協(xié)調(diào)合作，進(jìn)一步優(yōu)化服務(wù)、轉(zhuǎn)變職能，從公共產(chǎn)品、服務(wù)的提供者，轉(zhuǎn)變成參與者和質(zhì)量監(jiān)督者?！比鹑A會(huì)計(jì)師事務(wù)所管理合伙人張連起說(shuō)。

改革進(jìn)入深水區(qū)

2016年P(guān)PP各項(xiàng)工作穩(wěn)步推進(jìn)，各方參與熱情日益高漲，PPP項(xiàng)目迎來(lái)了“落地年”。與此同時(shí)，當(dāng)前PPP改革工作進(jìn)入“深水區(qū)”，實(shí)踐中的一些問(wèn)題也顯現(xiàn)出來(lái)?！癙PP改革仍然面臨著觀念轉(zhuǎn)變不到位、改革發(fā)展不平衡、民營(yíng)資本參與率不高、部分項(xiàng)目實(shí)施不規(guī)范、法律保障和政策銜接不健全等亟待解決的問(wèn)題和挑戰(zhàn)。”史耀斌說(shuō)。

引導(dǎo)民營(yíng)資本參與提供公共服務(wù)，是PPP改革工作的主要任務(wù)之一，盡管不少地方著力鼓勵(lì)民營(yíng)資本參與PPP，但現(xiàn)實(shí)中民營(yíng)資本參與率仍然不高。

“我們?cè)谡{(diào)研中發(fā)現(xiàn)，不少地方絕大部分PPP落地項(xiàng)目都是國(guó)有企業(yè)作為社會(huì)資本方參與?！狈W俠認(rèn)為，民營(yíng)資本參與率低有其現(xiàn)實(shí)原因，包括投資回報(bào)率低、一些地方政府對(duì)民企參與PPP項(xiàng)目存在顧慮、法制環(huán)境不夠清晰等。

樊軼俠舉例說(shuō)，某地的市政道路PPP項(xiàng)目，技術(shù)難度很低，招投標(biāo)中卻明確提出了20年以上行業(yè)經(jīng)驗(yàn)、多項(xiàng)國(guó)際證書(shū)、行業(yè)頂級(jí)資質(zhì)、凈資產(chǎn)40億元以上等高要求，設(shè)置典型的“玻璃門(mén)”。

“雖然推出的PPP項(xiàng)目中不乏優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目，但是這些項(xiàng)目往往投資金額巨大、投資期限長(zhǎng)達(dá)20年至30年，需要較為穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)與政策環(huán)境作支撐才能預(yù)測(cè)收益。但在改革轉(zhuǎn)型期大背景下，市場(chǎng)環(huán)境不確定，民營(yíng)企業(yè)顧慮較多。”樊軼俠說(shuō)。

對(duì)于民營(yíng)資本參與度不高的問(wèn)題，張連起認(rèn)為，應(yīng)該推動(dòng)PPP項(xiàng)目公開(kāi)透明，建議強(qiáng)化基于互聯(lián)網(wǎng)的政府公開(kāi)招標(biāo)，確保競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制發(fā)揮作用，通過(guò)“選擇做合適的人做最合適的事”，保證政府、社會(huì)資本、大眾利益的最大化。

樊軼俠還認(rèn)為，目前PPP運(yùn)作的高要求與人才隊(duì)伍能力不協(xié)調(diào)。“全面、深入、規(guī)范推廣運(yùn)用PPP模式是近年才開(kāi)始的。近年來(lái)，有關(guān)部門(mén)構(gòu)建了一整套新制度、新規(guī)則，無(wú)論政府、企業(yè)還是中介機(jī)構(gòu)都有一個(gè)學(xué)習(xí)、適應(yīng)和運(yùn)用的過(guò)程。”

目前PPP的規(guī)則體系還主要限于部委政策文件，提高規(guī)范層次、推進(jìn)立法成了現(xiàn)實(shí)需要。“由于缺乏專(zhuān)門(mén)立法，PPP項(xiàng)目各個(gè)環(huán)節(jié)如何適用現(xiàn)行法律不盡清晰，相關(guān)各方利益難以順利通過(guò)法律途徑得到明確保障，社會(huì)資本對(duì)PPP政策的穩(wěn)定性和項(xiàng)目長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)心存顧慮?！笔芬笤嘎?。

“PPP立法難點(diǎn)是在它的前端，包括發(fā)起程序、監(jiān)督管理體制等。發(fā)起程序?qū)嵅佼?dāng)中程序很多，從提出項(xiàng)目到物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政可承受能力論證、政府審批等，環(huán)節(jié)比較多。立法既要結(jié)合實(shí)操中的問(wèn)題，又要考慮政府和社會(huì)資本雙方的積極性，形成一套適應(yīng)現(xiàn)實(shí)、針對(duì)性強(qiáng)的規(guī)則體系?！狈W俠認(rèn)為。（記者 曾金華）