打破陳規(guī)做法 加強(qiáng)資金統(tǒng)籌
以審計(jì)促進(jìn)重大政策措施落地

當(dāng)前，財(cái)政專項(xiàng)過多、過散、過小的現(xiàn)象比較突出，資金統(tǒng)籌力度和存量盤活力度不大、使用效益較低的問題依然比較突出。審計(jì)署從2013年開始連續(xù)7次開展財(cái)政存量資金審計(jì)。在全面摸清財(cái)政存量資金規(guī)模、盤活情況的基礎(chǔ)上，揭示了財(cái)政存量資金統(tǒng)籌不到位、財(cái)政資金二次沉淀等問題—

近年來，審計(jì)機(jī)關(guān)持續(xù)對(duì)國家重大政策措施落實(shí)情況進(jìn)行跟蹤審計(jì)，切實(shí)發(fā)揮審計(jì)促進(jìn)國家重大決策部署落實(shí)的保障作用，推動(dòng)國家穩(wěn)增長(zhǎng)等各項(xiàng)重大政策措施落地生根。

“跟”出問題督促解決

加強(qiáng)財(cái)政資金統(tǒng)籌使用，是創(chuàng)新宏觀調(diào)控的重要內(nèi)容，也是深化財(cái)政體制改革的重要舉措。當(dāng)前，財(cái)政專項(xiàng)過多、過散、過小的現(xiàn)象比較突出，資金統(tǒng)籌力度和存量盤活力度不大、使用效益較低的問題依然比較突出。在積極財(cái)政政策加力增效背景下，如何盤活和統(tǒng)籌使用財(cái)政資金，一直是社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)。

“我們把落實(shí)國務(wù)院盤活財(cái)政存量資金的政策作為首要任務(wù)，從2013年開始連續(xù)7次開展財(cái)政存量資金審計(jì)。在全面摸清財(cái)政存量資金規(guī)模、盤活情況的基礎(chǔ)上，揭示財(cái)政存量資金統(tǒng)籌不到位、財(cái)政資金二次沉淀等問題?！睂徲?jì)署財(cái)政司有關(guān)人員介紹。

“在審計(jì)中，我們發(fā)現(xiàn)云南省財(cái)政資金分配后，教育專項(xiàng)資金結(jié)余量較大，其中省本級(jí)在2016年2月結(jié)余教育專項(xiàng)資金9億多元，各州市結(jié)余5億多元?！睂徲?jì)署昆明特派辦有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹說，這些專項(xiàng)資金主要涉及農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)、義務(wù)教育階段免費(fèi)教科書專項(xiàng)資金等5項(xiàng)，均為上級(jí)指定用途的轉(zhuǎn)移支付資金。

該負(fù)責(zé)人進(jìn)一步表示，結(jié)合上述問題，審計(jì)組對(duì)教育專項(xiàng)資金結(jié)余進(jìn)行了結(jié)構(gòu)性分析，并與云南省財(cái)政廳、教育廳等部門溝通，同時(shí)對(duì)幾所縣級(jí)中小學(xué)實(shí)地走訪調(diào)查，深入分析資金結(jié)余原因?！皩ｍ?xiàng)資金結(jié)余較大，既有生源流動(dòng)、專項(xiàng)實(shí)施條件發(fā)生變化等原因，也有專項(xiàng)資金?？顚Ｓ玫囊?guī)定不敢突破的原因。”該負(fù)責(zé)人說。

審計(jì)署沈陽特派辦將貫徹落實(shí)國家重大政策措施情況審計(jì)作為一條主線，認(rèn)真當(dāng)好政策措施落實(shí)的督查員，揭示部分單位不作為、慢作為、假作為及部分領(lǐng)導(dǎo)干部不善為、不能為等現(xiàn)象。

2014年4月，遼陽市向遼寧省發(fā)展改革委提出建設(shè)養(yǎng)老服務(wù)中心養(yǎng)員樓申請(qǐng)，2014年8月獲批，項(xiàng)目總投資3000萬元。截至2015年5月8日，遼陽市養(yǎng)老服務(wù)中心養(yǎng)員樓項(xiàng)目尚未開工建設(shè)。審計(jì)署沈陽特派辦審計(jì)組指出問題，落實(shí)責(zé)任主體，找出問題產(chǎn)生原因，并納入審計(jì)報(bào)告。

“跟蹤審計(jì)的主要特點(diǎn)在于‘跟’，目的在于發(fā)現(xiàn)問題并督促解決。審計(jì)組隨后進(jìn)行幾次跟蹤，及時(shí)掌握項(xiàng)目進(jìn)展情況并進(jìn)行反映。”審計(jì)署沈陽特派辦有關(guān)負(fù)責(zé)人說。該項(xiàng)目于2015年7月7日開工建設(shè)，于當(dāng)年12月底建成并完成內(nèi)部裝修。

“遼陽市養(yǎng)老服務(wù)中心養(yǎng)員樓的建成，政府審計(jì)功不可沒，這提升了國家審計(jì)在國家治理方面的基石和保障作用。”審計(jì)署沈陽特派辦有關(guān)負(fù)責(zé)人說。

破解資金整合難點(diǎn)

財(cái)政資金統(tǒng)籌整合，到底難在哪兒？

相對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)變化和中央重大決策部署，相關(guān)法規(guī)制度和部門規(guī)章會(huì)有滯后性。如，與積極盤活存量、加強(qiáng)財(cái)政資金統(tǒng)籌使用的要求相比，有關(guān)專項(xiàng)收入?？顚Ｓ?、法定支出掛鉤事項(xiàng)、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付等制度規(guī)定未及時(shí)調(diào)整。

這在一線審計(jì)中也有實(shí)證。比如，審計(jì)署昆明特派辦在審計(jì)教育專項(xiàng)資金時(shí)，就發(fā)現(xiàn)問題出現(xiàn)的原因是，地方財(cái)政認(rèn)為中央專項(xiàng)資金都有?？顚Ｓ靡?guī)定，在中央明確專項(xiàng)資金統(tǒng)籌整合方案前，難以對(duì)資金進(jìn)行統(tǒng)籌整合。因此，對(duì)已有大量中央資金結(jié)余的一些教育項(xiàng)目，地方財(cái)政仍然要安排配套資金。不過，國務(wù)院《推進(jìn)財(cái)政資金統(tǒng)籌使用方案》中對(duì)此類情況是鼓勵(lì)地方先行先試，下級(jí)政府可將支持方向相同、扶持領(lǐng)域相關(guān)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付整合使用。

“目前還存在簡(jiǎn)政放權(quán)給地方‘松了綁’、?？顚Ｓ脤?duì)發(fā)展‘留著絆’的矛盾”，審計(jì)署財(cái)政司有關(guān)負(fù)責(zé)人表示。

另外，在資金監(jiān)管上也存在鏈條過長(zhǎng)的問題。比如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村是扶貧資金的使用環(huán)節(jié)，而資金則大部分來自中央和省級(jí)財(cái)政。

審計(jì)署根據(jù)審計(jì)情況和發(fā)現(xiàn)的問題，也及時(shí)提出了建議。如，加快清理影響財(cái)政資金統(tǒng)籌使用的制度，提高財(cái)政資金統(tǒng)籌能力。據(jù)了解，2013年以來，根據(jù)審計(jì)意見，中央和地方健全管理制度186項(xiàng)，廢止不合理制度規(guī)定98項(xiàng)。另外，加快推進(jìn)財(cái)稅體制改革，理順中央與地方事權(quán)關(guān)系，推動(dòng)中央層面專項(xiàng)資金清理整合工作，并建立起各本預(yù)算之間的有機(jī)銜接，建立結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金定期清理機(jī)制，防止新的財(cái)政資金沉淀，也是審計(jì)持續(xù)關(guān)注的內(nèi)容。

以云南教育專項(xiàng)資金整改為例，云南省財(cái)政廳和省教育廳按照“保急需、填缺口”的原則，于3月3日、3月16日下文將省本級(jí)9億多元結(jié)余資金分配至急需資金的中小學(xué)食堂設(shè)施設(shè)備購置項(xiàng)目和義務(wù)教育均衡發(fā)展項(xiàng)目，各州（市）、縣（市、區(qū)）也于3月28日前對(duì)5億多元結(jié)余資金進(jìn)行了整合。

鼓勵(lì)創(chuàng)新統(tǒng)籌使用資金

“審計(jì)工作不要穿新鞋走老路?！睂徲?jì)署審計(jì)長(zhǎng)劉家義曾說，用“打醬油的錢不能打醋”這種固有的“規(guī)則”約束地方的探索和創(chuàng)新，本身就應(yīng)該當(dāng)做問題來處理，以推動(dòng)專項(xiàng)資金的整合和統(tǒng)籌使用。

2013年，為完成3年50萬人高山生態(tài)扶貧搬遷的工作目標(biāo)，重慶市政府出臺(tái)相關(guān)文件，整合了生態(tài)搬遷、扶貧搬遷、農(nóng)村危房改造等5個(gè)專項(xiàng)資金45.1億元，實(shí)現(xiàn)“多個(gè)渠道進(jìn)水、一個(gè)池子蓄水、一個(gè)龍頭放水”，累計(jì)實(shí)現(xiàn)搬遷安置54.2萬人，占預(yù)定目標(biāo)任務(wù)的108.3%。

“上述做法不符合現(xiàn)行專項(xiàng)資金管理要求，但我們并未將其作為違規(guī)問題處理，還在相關(guān)信息報(bào)告中給予支持和肯定?！睂徲?jì)署重慶特派辦負(fù)責(zé)人接受《經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》記者采訪時(shí)表示，重慶市整合各類專項(xiàng)資金用于高山生態(tài)扶貧搬遷的做法，雖未?？顚Ｓ茫珓?chuàng)新統(tǒng)籌后既提高了資金使用效益，又有力推進(jìn)了高山生態(tài)扶貧搬遷工作，符合改革方向。

審計(jì)鼓勵(lì)財(cái)政資金創(chuàng)新統(tǒng)籌使用方法，不能生搬硬套，更不能拿著不符合發(fā)展要求的法律法規(guī)去條條比對(duì)、斤斤計(jì)較?！百Y金只要沒有流入個(gè)人腰包，只要沒有給特定關(guān)系人輸送利益，只要沒有用在違反八項(xiàng)規(guī)定精神等方面，只要沒造成重大損失浪費(fèi)，而是用在惠及民生、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)事業(yè)上，就應(yīng)該推動(dòng)和鼓勵(lì)。”上述負(fù)責(zé)人表示。

“我們積極促進(jìn)財(cái)政專項(xiàng)資金整合工作，鼓勵(lì)和支持被審計(jì)單位合理采取一些整合及統(tǒng)籌使用財(cái)政資金的創(chuàng)新舉措。”審計(jì)署沈陽特派辦有關(guān)負(fù)責(zé)人說。

在審計(jì)的推動(dòng)下，遼寧省清理整合了各類專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，規(guī)范了專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付管理，包括取消一次性、政策到期項(xiàng)目，以及績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果低下、連續(xù)兩年結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)規(guī)模較大或未動(dòng)用的項(xiàng)目；將零星分散在教育、科技、人社、組織等部門，且目標(biāo)接近、資金投入方向類同、資金管理方式相近的多個(gè)人才專項(xiàng)資金整合建立省級(jí)人才專項(xiàng)資金等。

據(jù)了解，僅2015年，通過審計(jì)就促進(jìn)相關(guān)部門和地區(qū)加快下達(dá)財(cái)政資金5288.22億元，落實(shí)配套資金551.36億元，促進(jìn)收回結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金1144.25億元，整合和統(tǒng)籌使用專項(xiàng)資金732.1億元。同時(shí)，通過審計(jì)促進(jìn)清理影響資金統(tǒng)籌整合的制度障礙，自2013年以來中央部門和有關(guān)地方根據(jù)審計(jì)建議，建立健全管理制度186項(xiàng)，廢止不合理制度規(guī)定98項(xiàng)，出臺(tái)防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)措施18項(xiàng)。此外，根據(jù)審計(jì)情況，有關(guān)地方和部門對(duì)325名相關(guān)責(zé)任人員進(jìn)行了追責(zé)問責(zé)。（記者 崔文苑）