郝春華 張偉 攝

    2009年全國“兩會”期間，在內(nèi)蒙古代表團全團會議上，經(jīng)全體代表表決，通過了關于內(nèi)蒙古自治區(qū)開征煤炭可持續(xù)發(fā)展基金的全團建議。

    主要內(nèi)容包括：為進一步鞏固和發(fā)展內(nèi)蒙古作為國家重要的能源戰(zhàn)略基地地位和作用，保持煤炭資源的合理開發(fā)和永續(xù)利用，使內(nèi)蒙古更好地發(fā)揮國家北方生態(tài)屏障作用，同時為了更好地解決全區(qū)在煤炭產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中存在的問題，建議國務院有關部委從2009年開始，將內(nèi)蒙古自治區(qū)列入國家征收煤炭工業(yè)可持續(xù)發(fā)展基金試點地區(qū)，批準征收煤炭可持續(xù)發(fā)展基金，進一步促進內(nèi)蒙古煤炭產(chǎn)業(yè)又好又快發(fā)展。

    業(yè)內(nèi)人士認為，如果這一建議獲批，那么意味著內(nèi)蒙古煤炭企業(yè)和自治區(qū)各級政府的利益格局的重大調(diào)整，也預示著內(nèi)蒙古煤炭工業(yè)的發(fā)展站到了一個嶄新平臺上。

    富資源大產(chǎn)量少收益

    資料顯示，內(nèi)蒙古煤炭資源豐富，共有煤產(chǎn)地454處，查明資源總量6538億噸，其中保有資源儲量2981.53億噸，均居全國第一位。而且，內(nèi)蒙古多數(shù)煤田為整裝煤田，煤層厚，覆蓋層淺，構造簡單，煤種比較齊全。

    按照“十一五”期末規(guī)劃6億噸年產(chǎn)量推算，可滿足500年以上生產(chǎn)需要；按照2020年8億噸產(chǎn)能估算，可滿足300年以上生產(chǎn)需要。2008年內(nèi)蒙古煤炭產(chǎn)量4.57億噸，比2007年增長30.6%。

    雖然內(nèi)蒙古煤炭產(chǎn)業(yè)發(fā)展速度快、產(chǎn)能大、產(chǎn)量高，但是地方稅費偏低，產(chǎn)業(yè)發(fā)展與地方直接收益不相稱。

    內(nèi)蒙古自治區(qū)政府調(diào)研室相關調(diào)研報告指出，這種不相稱主要表現(xiàn)在：地方政府獨資、控股、參股企業(yè)少，大部分收益由開發(fā)企業(yè)和個人所得，地方得到的利潤少。與此形成鮮明對照的是山西省，其省、市、縣直屬國有控股和參股煤炭企業(yè)產(chǎn)能占全省的一半左右，2007年實現(xiàn)利潤250多億元。

    內(nèi)蒙古煤炭產(chǎn)量大部分出自央屬企業(yè)，按照規(guī)定，“兩稅”（增值稅和所得稅）地方所得部分較少。由于來內(nèi)蒙古投資的大型能源企業(yè)總部注冊地大都不在內(nèi)蒙古，造成企業(yè)所得稅被轉(zhuǎn)移到區(qū)外。而山西省2007年煤炭行業(yè)稅收307億元，產(chǎn)量相當?shù)膬?nèi)蒙古稅收僅為82億元。煤炭采礦探礦權價款和資源稅標準偏低，每噸僅為二三元錢。

    可持續(xù)發(fā)展難題

    內(nèi)蒙古能源開發(fā)帶來的負面效應是生態(tài)環(huán)境遭到破壞。煤炭生產(chǎn)造成地表沉陷、水土流失、地下水位下降、土地草場沙化，煤矸石堆放、礦井水排放、瓦斯氣體排放以及煤炭粉塵的飄散污染。

    東勝礦區(qū)在開發(fā)中破壞了蓄水層和隔水層，致使礦區(qū)周圍地下水位大幅度下降，導致沙地中原有海子、引水井、水庫水位下降或干枯。據(jù)《全國國土綜合開發(fā)重點地區(qū)水資源和地質(zhì)環(huán)境評價》報告指出，神府東勝礦區(qū)新開發(fā)區(qū)“由于礦區(qū)開發(fā)，水土流失量由原來的每年3144萬噸增加到4735萬噸”。

    煤炭開采過程中，每年還排棄煤矸石3500萬噸，礦井疏排水2.3億立方米，工業(yè)排放二氧化硫145.58萬噸，粉煤灰和爐渣產(chǎn)生量3527.32萬噸，既污染了環(huán)境，又加大了節(jié)能減排的難度。

    此外，內(nèi)蒙古煤炭產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展中仍有許多瓶頸亟待打破。自治區(qū)政府調(diào)研室指出，內(nèi)蒙古目前探明煤炭儲量中達到祥查以上級別的僅占15%左右，普查以上勘查程度的僅占30%左右，由于勘查程度較低，使許多煤田過早進入商業(yè)性勘查運作，造成整個煤田勘查程度參差不齊、支離破碎。煤炭產(chǎn)業(yè)還存在規(guī)模小、產(chǎn)業(yè)集中度低、資源開發(fā)利用率低、煤炭轉(zhuǎn)化程度低等問題。

    利益格局調(diào)整

    據(jù)了解，山西省經(jīng)過不懈努力，征得國家批準，于2007年4月開始全面開征煤炭可持續(xù)發(fā)展基金，每年基金收入上百億元。此舉對合理分配煤炭產(chǎn)業(yè)收益、增加地方統(tǒng)籌建設資金、保護生態(tài)環(huán)境、增強可持續(xù)發(fā)展能力起到了重要的調(diào)節(jié)和支撐作用。

    業(yè)內(nèi)人士認為，如果此次兩會期間內(nèi)蒙古代表團關于內(nèi)蒙古自治區(qū)開征煤炭可持續(xù)發(fā)展基金的全團建議得到國家及有關部門批準，意味著內(nèi)蒙古煤企和政府利益格局的調(diào)整大幕已經(jīng)拉開。

    但是，僅有此還不夠。內(nèi)蒙古政府調(diào)研室報告指出，為了自治區(qū)煤炭產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，應當積極推動地方政府控股和參股煤炭企業(yè)，具體辦法是，不走直接辦礦的老路，以自治區(qū)政府對煤炭資源的控制為手段，參股乃至控股中央、地方和民營煤炭企業(yè)。

    其路徑有四條：一是對未按期繳納資源價款的煤礦，將價款轉(zhuǎn)為自治區(qū)政府股本金；二是對新上煤炭開發(fā)項目，自治區(qū)政府以價款參股；三是借鑒鄂爾多斯市與神華集團的做法，將地方政府與企業(yè)合作開發(fā)設置為配置資源的基本條件，地方政府以資源參股，與主導開發(fā)企業(yè)合作開發(fā)煤炭資源；四是由地方政府對小煤礦按一定比例進行股權回購，整合和組建股份多元化的大型煤炭集團。

    自治區(qū)政府調(diào)研室有關人士認為，只參股不經(jīng)營，既可以加大自治區(qū)各級政府對資源的控制度，提高資源開發(fā)對自治區(qū)經(jīng)濟的貢獻率，又可以實現(xiàn)管辦分離，在一定程度上規(guī)避經(jīng)營分險、減輕政府負擔，還有利于協(xié)調(diào)地方政府與企業(yè)的關系。

    此外，自治區(qū)政府調(diào)研室還建議，利用市場機制，優(yōu)化配置煤炭資源，盡快改變自治區(qū)礦業(yè)權出讓市場政府被動受理、礦業(yè)權流轉(zhuǎn)市場法律制度滯后、煤炭交易市場發(fā)育不足、政府調(diào)控手段乏力和收益缺失的局面。

    有關人士認為，以市場和制度調(diào)控資源是市場經(jīng)濟條件下深度調(diào)整煤企和政府關系的有效手段。而且，由利益格局調(diào)整帶來的政府收益增加，不僅可促進內(nèi)蒙古煤炭產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，還可以在一定程度上彌補當前擴大政府投資、保證經(jīng)濟增長中政府資金匱乏的難題。

    利益格局的調(diào)整會在一定程度上壓縮煤企的利潤空間。這也是廣大煤企老板所擔心的。但是，內(nèi)蒙古社科院一位研究者認為，這場“博弈”實質(zhì)上不僅是企業(yè)利益和政府收益的格局調(diào)整，也是當前利益和長遠利益、局部利益和整體利益的調(diào)整。從長遠和整體看，這場“博弈”沒有輸家，只能是共贏，因為最終推動了內(nèi)蒙古煤炭工業(yè)的可持續(xù)發(fā)展能力和競爭實力。（記者 張璽 通訊員 母瑾）