６月５日是第４０個世界環(huán)境日，中國的主題是“共建生態(tài)文明，共享綠色未來”。我國是海洋大國，豐富的海洋自然資源和巨大的生態(tài)系統(tǒng)服務價值是國家經(jīng)濟社會發(fā)展的重要基礎和保障。在經(jīng)濟迅速增長、人口快速增加及城市化程度不斷加快而陸地資源日益枯竭的背景下，立足陸海統(tǒng)籌，科學開發(fā)海洋資源和保護海洋環(huán)境，是支撐我國經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的必然選擇，也是實現(xiàn)21世紀宏偉藍圖的必由之路。

    黨和國家高度重視海洋事業(yè)發(fā)展，國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“十五”“十一五”規(guī)劃綱要都對海洋資源開發(fā)和環(huán)境保護提出了要求。20世紀90年代以來，我國把海洋資源開發(fā)作為國家發(fā)展戰(zhàn)略的重要內(nèi)容，不斷向深度和廣度擴展的海洋開發(fā)利用創(chuàng)造了我國新的經(jīng)濟增長點。中央“十二五”規(guī)劃綱要更是以專章的形式就“推進海洋經(jīng)濟發(fā)展”進行了闡述，提出要“堅持陸海統(tǒng)籌，制定和實施海洋發(fā)展戰(zhàn)略，提高海洋開發(fā)、控制、綜合管理能力”，凸顯了海洋在未來我國社會經(jīng)濟發(fā)展中的重要戰(zhàn)略地位。

    然而，由于近年來沿海區(qū)域經(jīng)濟和海洋經(jīng)濟的快速發(fā)展，給近海環(huán)境帶來了巨大的壓力和影響，我國海洋生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化。自1982年全國人大常委會通過《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》以來，我國政府出臺實施了一系列促進海洋可持續(xù)發(fā)展、海洋生態(tài)環(huán)境保護的法律法規(guī)。到21世紀初，已經(jīng)頒布實施了包括海洋環(huán)境、海域、海島、漁業(yè)、港口航運、生物多樣性、海洋權益等在內(nèi)的相對完整的海洋法律體系及其相關配套法規(guī)、條例和標準。同時，我國政府采取了一系列海洋管理行動，對遏制海洋環(huán)境的惡化起到了積極的作用。

    但是，以上措施并未從根本上遏制我國海洋環(huán)境持續(xù)惡化的趨勢。水道被疏浚，海岸帶被過度開發(fā)，過度捕撈和毀滅性的漁業(yè)活動導致主要漁業(yè)種群崩潰或食物網(wǎng)受損；太多種類營養(yǎng)鹽的過量輸入，致使沿岸海水成為世界上化學成分改變最大的區(qū)域。所有這些因素，與全球氣候變化所引起的海平面上升和更為頻發(fā)的嚴重風暴潮協(xié)同作用，使海洋生態(tài)系統(tǒng)更加脆弱。

    展望“十二五”及更遠的未來，我國沿海地區(qū)將面臨新一輪的經(jīng)濟快速發(fā)展對海洋環(huán)境和資源提出的更多的要求，必須從生態(tài)系統(tǒng)功能的角度，分析海洋空間資源的供給能力?！笆濉币?guī)劃綱要明確指出，要統(tǒng)籌海洋環(huán)境保護與陸源污染防治，加強海洋生態(tài)系統(tǒng)保護和修復；控制近海資源過度開發(fā)，加強圍填海管理；完善海洋防災減災體系。

    我國海洋環(huán)境面臨的嚴峻形勢引起了社會的廣泛關注，專家學者紛紛圍繞我國海洋環(huán)境問題開展各方面的研究。近年來，中國環(huán)境與發(fā)展國際合作委員會對影響我國海洋可持續(xù)發(fā)展的重大海洋生態(tài)環(huán)境問題進行了深入研究，并提出了當前我國亟須采取綜合政策措施，以解決海洋可持續(xù)發(fā)展進程中累積的和正在形成的生態(tài)環(huán)境問題，重塑可持續(xù)發(fā)展格局。

    我國海洋可持續(xù)發(fā)展面臨四大危機

    ● 近海環(huán)境呈復合污染態(tài)勢，危害加重，防控難度加大；

    ● 近海生態(tài)系統(tǒng)大面積退化，且正處于劇烈演變階段，是保護和建設的關鍵時期；

    ● 海洋生態(tài)環(huán)境災害頻發(fā)，海洋開發(fā)潛在環(huán)境風險高；

    ● 沿海一級經(jīng)濟區(qū)環(huán)境債務沉重，次級沿海新興經(jīng)濟區(qū)發(fā)展可能面臨新的危機和挑戰(zhàn)。

    直擊

    七大生態(tài)問題突顯　環(huán)境形勢不容樂觀

    我國海洋生態(tài)系統(tǒng)具有明顯的地區(qū)性和封閉性特征，生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性脆弱性明顯。過去30年，我國沿海區(qū)域經(jīng)濟和海洋經(jīng)濟基本上沿襲了以規(guī)模擴張為主的外延式增長模式，使得近海海洋生態(tài)系統(tǒng)受到嚴重威脅。與20世紀80年代初相比，我國海洋生態(tài)與環(huán)境問題在類型、規(guī)模、結(jié)構、性質(zhì)等方面都發(fā)生了深刻的變化。環(huán)境、生態(tài)、災害和資源四大生態(tài)環(huán)境問題共存，并且相互疊加、相互影響，呈現(xiàn)出異于發(fā)達國家傳統(tǒng)的海洋生態(tài)環(huán)境問題特征，表現(xiàn)出明顯的系統(tǒng)性、區(qū)域性和復合性。

    盡管我國政府開始高度重視海洋環(huán)境與生態(tài)的保護工作，采取多種措施積極防治，也取得了一定的成效。但與陸地生態(tài)環(huán)境保護相比，海洋環(huán)境與生態(tài)保護工作還比較薄弱。隨著國家新一輪沿海地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略的實施，我國海洋可持續(xù)發(fā)展面臨著新的形勢和挑戰(zhàn)。

    海洋生態(tài)系統(tǒng)嚴重退化

    海洋生態(tài)系統(tǒng)包括濱海濕地、河口、海灣、珊瑚礁、紅樹林等，生態(tài)價值巨大，為我國經(jīng)濟社會發(fā)展提供多種資源。然而，污染、大規(guī)模圍海造地、外來物種入侵導致濱海濕地大量喪失，我國近岸海洋生態(tài)系統(tǒng)嚴重退化。2010年監(jiān)測結(jié)果表明：2010年，處于健康、亞健康和不健康狀態(tài)的海洋生態(tài)監(jiān)控區(qū)分別占14%、76%和10%。據(jù)初步估算，與20世紀50年代相比，我國濱海濕地累計喪失57%，紅樹林面積喪失73%，珊瑚礁面積減少了80%，2/3以上海岸遭受侵蝕，沙質(zhì)海岸侵蝕岸線已逾2500公里，外來物種的入侵使得我國海洋生物多樣性和珍稀瀕危物種日趨減少。

    海洋生態(tài)災害頻發(fā)

    自20世紀90年代末以來，我國近海的赤潮、綠潮、水母旺發(fā)等災害性生態(tài)異常現(xiàn)象頻頻出現(xiàn)，為我國近海的生態(tài)安全敲響了警鐘。

    21世紀以來，無論是發(fā)生頻次還是涉及海域面積，我國的赤潮災害都在驟增。2001年~2009年，赤潮發(fā)生次數(shù)和累計面積均為20世紀90年代的3.4倍。從多年的趨勢上看，赤潮的發(fā)生有從局部海域向全部近岸海域擴展的趨勢。

    2000年以來，我國近海無經(jīng)濟價值的大型水母數(shù)量開始呈現(xiàn)明顯的上升趨勢，水母旺發(fā)有可能對漁業(yè)資源產(chǎn)生不利影響。2007年開始，黃海海域連續(xù)出現(xiàn)滸苔形成的大規(guī)模綠潮。另外，隨著我國運輸量和船舶密度的增加，發(fā)生災難性船舶事故的風險逐漸增大。同時，海上油氣開采規(guī)模的擴大也增加了溢油災害的風險。

    陸源入海污染嚴重

    江河攜帶污染物入海和陸源入海排污口排污已成為影響我國近岸海洋環(huán)境質(zhì)量的主要原因。《2010年我國海洋環(huán)境狀況公報》顯示，2010年河流攜帶的化學需氧量、氨氮和總磷入海量較上年明顯增加；監(jiān)測的入海排污口主要污染物的達標率均有所提高；入海排污口鄰近海域環(huán)境質(zhì)量狀況未見明顯改善，部分排污口鄰近海域環(huán)境質(zhì)量較差?！笆晃濉逼陂g，長江、珠江、錢塘江、閩江等主要河流攜帶入海的污染物總量年均達千萬噸以上。從近年統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，全國入海排污口排放的污染物總量呈顯著下降趨勢，但超過污水綜合排放標準的問題仍然嚴重。另據(jù)全國第一次污染源普查結(jié)果表明，全國農(nóng)業(yè)污染源已成為我國陸地和海洋水污染控制的突出問題。

    近年來，我國近岸海域總體污染程度依然較高，近海海域污染面積居高不下，主要污染區(qū)域分布在黃海北部近岸、遼東灣、渤海灣、萊州灣、長江口、杭州灣、珠江口和部分大中城市近岸海域。這些區(qū)域大多為我國沿海經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，先污染后治理的發(fā)展之路使得這些地區(qū)背上了沉重的環(huán)境債務。

    海洋生態(tài)服務功能受損

    自新中國成立至今，我國沿海已經(jīng)歷了4次圍填海浪潮。特別是最近10年來，我國掀起了以滿足城建、港口、工業(yè)建設需要的新一輪填海造地高潮。1990年~2008年，我國圍填?？偯娣e從8241平方公里增至13380平方公里，平均每年新增圍填海面積285平方公里。據(jù)不完全統(tǒng)計，到2020年，我國沿海地區(qū)發(fā)展還有超過5780平方公里的圍填海需求，必將給沿海生態(tài)環(huán)境帶來更為嚴峻的影響。

    從圍填海管理上來看，2002年1月《海域使用管理法》實施以前，圍填?；咎幱凇盁o序、無度、無償”的局面?！逗Ｓ蚴褂霉芾矸ā氛綄嵤┲?，圍填海管理有所加強，但是由于地方強大的填海需求以及管理制度的不完善，監(jiān)管起來仍然困難重重。

    漁業(yè)資源種群再生能力下降

    我國近海漁業(yè)資源在20世紀60年代末進入全面開發(fā)利用期，隨著海洋捕撈機動漁船的數(shù)量持續(xù)大量增加，對近海漁業(yè)資源進行過度捕撈。捕撈強度超過資源再生能力，急劇地降低了漁業(yè)生物資源量，一些傳統(tǒng)漁業(yè)種類消失，生物多樣性降低，影響到漁業(yè)資源的可持續(xù)開發(fā)利用。另外，海洋捕撈活動中的垃圾、污水對海洋環(huán)境也造成了一定的損害。

    另外，魚蝦類等投餌性種類的養(yǎng)殖雖在海水養(yǎng)殖產(chǎn)量僅占10%左右的比例，但卻是海水養(yǎng)殖污染的主要來源，對沿岸潮間帶生態(tài)系統(tǒng)構成了很大的壓力，直接破壞了漁業(yè)生物的產(chǎn)卵場和棲息地，進一步影響到漁業(yè)資源的再生能力。

    河口生態(tài)環(huán)境負面效應凸顯

    我國大型水利工程數(shù)量高居世界第一，大型水利工程導致河流入海徑流和泥沙銳減，其中8條主要大河年均入海泥沙從20世紀50年代至70年代的約20億噸，減至近10年的約3億~4億噸，對河口及近海生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生了顯著的負面效應。

    流域入海物質(zhì)通量的變化導致河口三角洲侵蝕后退、土地與濱海濕地資源減少，河口生態(tài)環(huán)境發(fā)生了重大改變。發(fā)生在河口與近海的一系列生態(tài)環(huán)境惡化問題，如浮游生物組成及種群結(jié)構改變、有毒赤潮種類增加、魚蝦產(chǎn)卵場和孵化場的衰退或消失等，均不同程度上與大型水利工程的建設與運行密切相關。隨著今后大型水利工程的持續(xù)增加，其對河口生態(tài)環(huán)境的負面效應將進一步凸顯。

    海平面和近海水溫持續(xù)升高

    近30年來，我國沿海地區(qū)的海平面總體上呈波動上升的特點，年平均上升速率為2.6毫米，高于全球海平面的平均上升速率。據(jù)預測，在未來的30年中，我國沿海地區(qū)海平面的平均升高幅度約為80毫米~130毫米，其中長江三角洲、珠江三角洲、黃河三角洲、京津地區(qū)沿岸將是受海平面上升影響的主要脆弱區(qū)。與此同時，我國近海的海表溫度總體呈上升趨勢，這將造成重要海洋生物資源分布范圍改變、紅樹林人工栽培范圍北擴和熱帶海域珊瑚白化等現(xiàn)象，還將導致海洋生物的地理分布和物種組成格局發(fā)生改變。另外，海洋酸化將嚴重影響我國珊瑚礁的資源分布、食物產(chǎn)出和旅游產(chǎn)業(yè)。可以預測，未來由海平面上升、水溫升高和海洋酸化等引發(fā)的各種海洋災害的頻率及強度將會有不同程度的加劇。

    關注

    我國海洋環(huán)境管理存在結(jié)構性缺陷

    盡管目前我國海洋資源環(huán)境管理法律體系已基本形成，規(guī)劃體系不斷完善，建立了國家、省、市、縣四級海上執(zhí)法力量，基本形成了對管轄海域的環(huán)境管理能力，但以部門、行業(yè)管理為主的海洋管理政策體系仍存在著結(jié)構性缺陷。

    管理體制機制不順

    我國的海洋管理是陸地各種資源開發(fā)與管理部門職能向海洋的延伸，而行政管理部門基本上是根據(jù)自然資源種類和行業(yè)部門來設置的，這種條塊分割的管理體制將統(tǒng)一的海洋生態(tài)系統(tǒng)人為地分解為不同領域，由不同部門來監(jiān)管，使得不同海洋自然資源或生態(tài)要素及其功能被分而治之，不能根據(jù)海洋生態(tài)系統(tǒng)的整體性進行綜合管理。與此相對應，海洋資源利用與環(huán)境管理實行單項和部門管理，各部門如海洋、交通、農(nóng)業(yè)、石油、旅游等職責平行，缺乏綜合協(xié)調(diào)和聯(lián)合執(zhí)法的機制和手段，各部門之間的協(xié)調(diào)成為海洋管理的頑疾，致使跨行政區(qū)域、跨行政部門的海洋生態(tài)環(huán)境保護問題難以解決。

    法律法規(guī)體系不完善

    目前，現(xiàn)行的有關法律法規(guī)都是針對單項海洋資源的開發(fā)利用、保護和管理而制定的。一方面，這些單項法規(guī)過分強調(diào)所管理的某種海洋資源及其開發(fā)利用的重要性和特殊性，而對其他產(chǎn)業(yè)部門及其他海洋資源開發(fā)利用的利益和需要考慮不足，造成海洋管理的法律法規(guī)雖然多，但行業(yè)性突出、缺乏統(tǒng)籌，法出多門、政出多門，缺少統(tǒng)一的國家海洋政策；另一方面，許多法律制度在內(nèi)容結(jié)構上均注重了普遍、共性、一般的環(huán)境保護問題，但缺乏針對不同區(qū)域的具體環(huán)境問題解決方案，不能適應基于生態(tài)系統(tǒng)的海洋綜合管理需要，特別是缺乏區(qū)域環(huán)境管理立法體系。

    缺乏流域和海洋的統(tǒng)籌規(guī)劃

    我國目前從國家和地方角度在流域管理方面已制定了很多污染預防與控制規(guī)劃，但是由于技術、經(jīng)濟及政策的原因，如水環(huán)境管理項目沒有與資源管理規(guī)劃和土地利用計劃相銜接，沒有融入國家和地方的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，導致這些規(guī)劃基本上沒有達到預期的水環(huán)境目標。

    在制定和實施流域綜合管理項目的同時，國家和省級層面也實施了許多海洋與海岸帶綜合管理項目，但都沒有將流域和與流域相連的海域進行綜合考慮。海洋管理與流域管理、海域管理與土地管理和地方行政管理不能很好地銜接，資源與環(huán)境管理不能有效地統(tǒng)一綜合，缺少綜合的流域—海洋管理戰(zhàn)略規(guī)劃。同時，我國的海洋環(huán)境管理與經(jīng)濟之間還缺少必要的協(xié)調(diào)機制，海洋環(huán)境保護與沿海區(qū)域發(fā)展綜合決策缺乏實質(zhì)性的融合。

    缺乏信息共享機制

    一方面，我國目前的環(huán)境監(jiān)督管理工作不能完全滿足環(huán)境保護的需求，監(jiān)管水平仍有待提高，監(jiān)管力度也有待加強；另一方面，在流域和近海地區(qū)，有多個監(jiān)管部門在監(jiān)測海域環(huán)境質(zhì)量，各個部門監(jiān)測標準不一，且數(shù)據(jù)不能共享。監(jiān)控機構的重疊和部門的分割導致了資源浪費，也對做出正確的管理決策帶來了難題。

    探尋

    專家建議

    海洋生態(tài)環(huán)境問題實質(zhì)上是經(jīng)濟社會發(fā)展的問題。實現(xiàn)我國海洋可持續(xù)發(fā)展，必須采取綜合政策和措施。其基本思路是，圍繞國家經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略需求，統(tǒng)籌海洋開發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護之間的關系，實現(xiàn)海洋經(jīng)濟社會和環(huán)境資源的協(xié)調(diào)發(fā)展；堅持以生態(tài)系統(tǒng)為基礎，陸海統(tǒng)籌、河海一體的基本原則；統(tǒng)籌沿海區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展和流域經(jīng)濟社會發(fā)展，支持有助于改善海洋—河口生態(tài)系統(tǒng)健康的保護和可持續(xù)土地利用方式；鼓勵和支持可持續(xù)的、安全的、健康的海洋開發(fā)活動，推動海洋經(jīng)濟發(fā)展方式的根本轉(zhuǎn)變；創(chuàng)新管理體制機制，建立跨越各部門之間的利益高層決策機構，形成中央與地方、地方與地方及部門之間的網(wǎng)絡狀對接與合力，激勵各利益相關方的共同參與。

    第一，制定國家海洋和海岸帶可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。研究制定新的我國海洋和海岸帶可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，提出未來20年我國海洋和海岸帶可持續(xù)發(fā)展的基本原則、指導方針和戰(zhàn)略目標，提出沿海區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展、海洋經(jīng)濟發(fā)展、海洋生態(tài)環(huán)境保護和資源養(yǎng)護的重點任務。

    第二，設立國家海洋委員會。通過建立陸海統(tǒng)籌和國家部門間的協(xié)調(diào)機制，鞏固和穩(wěn)定齊抓共管的體制，形成政策合力，保障目前涉海政策和法律的有效執(zhí)行。

    第三，建立健全海洋管理法律法規(guī)體系。起草《中華人民共和國海洋基本法》，作為海洋管理的根本大法；起草和制定《中華人民共和國海岸帶管理法》和《中華人民共和國渤海區(qū)域環(huán)境管理法》。

    第四，實施基于生態(tài)系統(tǒng)的海洋綜合管理。以生態(tài)系統(tǒng)為基礎，修編海洋功能區(qū)劃；建立圍填海紅線制度；建立海洋生態(tài)補償制度；建立海洋保護區(qū)網(wǎng)絡；加強受損海洋生態(tài)系統(tǒng)的修復與恢復工作；加強海洋生物資源養(yǎng)護與增殖；發(fā)展碳匯漁業(yè)新模式。

    第五，制訂防控流域?qū)Ｑ筘撁嬗绊懙淖顑?yōu)方案。為減少陸源污染和大型水利工程對河口和近海環(huán)境與生態(tài)系統(tǒng)造成嚴重的負面影響，制訂最優(yōu)方案控制流域—河口污染，并加強流域水利工程對河口水沙調(diào)控的綜合管理。

    第六，加強長期、科學、陸海一體化的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測和預測。相關涉海部門協(xié)力做好流域—河口—海域一體化的監(jiān)測和對接，構建大氣、流域、海洋/海岸帶一體化環(huán)境監(jiān)測體系，建立以環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡、野外臺站觀察和區(qū)域生態(tài)修復示范為一體的海洋生態(tài)環(huán)境研究和監(jiān)測體系。

    第七，健全海洋重大污染事件風險預警及應急響應制度。建立健全海洋重大污染事件風險預警及應急響應制度；建立海洋重大污染事件通報和區(qū)域潛在環(huán)境風險評估、預警及信息共享機制；完善區(qū)域突發(fā)海洋環(huán)境事件應急處置體系。

    第八，加強海洋意識宣傳，建立公眾參與制度。大力開展宣傳教育，營造全社會在沿海大開發(fā)背景下重視海洋生態(tài)環(huán)境保護的氛圍。在重大海洋開發(fā)活動決策過程中，建立暢通的公眾參與平臺，讓更多的利益相關者參與決策。（中國海洋報）