為貫徹落實最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，落實《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006-2020年）》，科學(xué)編制市、縣、鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃，強化土地用途管制和土地宏觀調(diào)控，國土資源部在試點實踐和調(diào)查研究基礎(chǔ)上，制定了《市縣鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃編制指導(dǎo)意見》，日前下發(fā)地方執(zhí)行。
《指導(dǎo)意見》分為四部分：一是土地規(guī)劃分類與基數(shù)轉(zhuǎn)換，明確了土地規(guī)劃分類與基數(shù)轉(zhuǎn)換的原則、方法、要求以及二次調(diào)查數(shù)據(jù)應(yīng)用處理等；二是各類用地空間布局，明確了各類用地規(guī)劃布局的次序和原則；三是基本農(nóng)田調(diào)整和布局，明確了基本農(nóng)田調(diào)整的原則、要求和基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的劃定要求；四是建設(shè)用地布局與管制，明確了建設(shè)用地布局原則、空間管制要素及其劃定要求、成果檢驗和管制規(guī)則等。
國土資源部辦公廳通知要求，地方各級國土資源管理部門要認(rèn)真學(xué)習(xí)《指導(dǎo)意見》，準(zhǔn)確把握精神實質(zhì)，結(jié)合地方實際，切實貫徹執(zhí)行，提高市、縣、鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃修編的科學(xué)性和可操作性，確保規(guī)劃成果質(zhì)量。（記者 田春華）
國土資源部辦公廳關(guān)于印發(fā)
市縣鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃編制指導(dǎo)意見的通知
國土資廳發(fā)〔2009〕51號
各省、 自治區(qū)、直轄市國土資源廳（國土環(huán)境資源廳、國土資源局、國土資源和房屋管理局、規(guī)劃和國土資源管理局），副省級城市國土資源行政主管部門，新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)國土資源局，各派駐地方的國家土地督察局，部有關(guān)直屬單位，部機關(guān)各司局： 為貫徹落實最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，落實《全國土地利用總體規(guī)劃綱要(2006—2020年)》，科學(xué)編制市、縣、鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃，強化土地用途管制和土地宏觀調(diào)控，部在試點實踐和調(diào)查研究基礎(chǔ)上，制定了《市縣鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃編制指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），現(xiàn)印發(fā)你們，請在市、縣、鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃編制中遵照執(zhí)行。
《指導(dǎo)意見》分為四部分：一是土地規(guī)劃分類與基數(shù)轉(zhuǎn)換，明確了土地規(guī)劃分類與基數(shù)轉(zhuǎn)換的原則、方法、要求以及二次調(diào)查數(shù)據(jù)應(yīng)用處理等；二是各類用地空間布局，明確了各類用地規(guī)劃布局的次序和原則；三是基本農(nóng)田調(diào)整和布局，明確了基本農(nóng)田調(diào)整的原則、要求和基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的劃定要求；四是建設(shè)用地布局與管制，明確了建設(shè)用地布局原則、空間管制要素及其劃定要求、成果檢驗和管制規(guī)則等。
編制和實施土地利用總體規(guī)劃是各級國土資源管理部門的重要職責(zé)。目前，地方各級土地利用總體規(guī)劃修編已進(jìn)入關(guān)鍵階段，部將加強對市、縣、鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃修編工作的培訓(xùn)和指導(dǎo)，地方各級國土資源管理部門要高度重視，認(rèn)真學(xué)習(xí)領(lǐng)會《指導(dǎo)意見》，準(zhǔn)確把握精神實質(zhì)，結(jié)合地方實際，切實貫徹執(zhí)行，提高市、縣、鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃修編的科學(xué)性和可操作性，確保規(guī)劃成果質(zhì)量。
國土資源部辦公廳
二○○九年五月二十五日
目 錄
第一章 土地規(guī)劃分類與基數(shù)轉(zhuǎn)換
一、土地規(guī)劃分類
二、規(guī)劃基數(shù)轉(zhuǎn)換
三、其他規(guī)定
第二章 各類用地空間布局的總要求
一、優(yōu)先布設(shè)國土生態(tài)屏障用地
二、協(xié)調(diào)安排基本農(nóng)田和基礎(chǔ)設(shè)施用地
三、優(yōu)化城鎮(zhèn)村用地布局
四、維護(hù)和擴大城鄉(xiāng)綠色空間
五、穩(wěn)定自然和人文景觀用地
六、發(fā)揮農(nóng)地多重功能，拓展生態(tài)空間
第三章 基本農(nóng)田調(diào)整和布局要求
一、基本原則
二、調(diào)整要求
三、檢驗分析與成果要求
四、基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)劃定
五、基本農(nóng)田集中區(qū)和基本農(nóng)田整備區(qū)
第四章 建設(shè)用地布局與管制要求
一、布局原則
二、空間管制要素
三、劃定要求
四、成果檢驗
五、管制規(guī)則
第一章 土地規(guī)劃分類與基數(shù)轉(zhuǎn)換
市、縣、鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃編制中，應(yīng)在土地現(xiàn)狀分類的基礎(chǔ)上，根據(jù)規(guī)劃管理需要，進(jìn)行土地規(guī)劃分類與基數(shù)轉(zhuǎn)換，形成規(guī)劃基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。
一、土地規(guī)劃分類
（一）定義
1.土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)：指通過土地利用變更調(diào)查或全國第二次土地調(diào)查獲得的土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)。
2.土地現(xiàn)狀分類：包括過渡期分類和二調(diào)分類，其中，過渡期分類指土地利用變更調(diào)查中采用的全國土地分類，二調(diào)分類指第二次全國土地調(diào)查中實際采用的土地利用現(xiàn)狀分類。
3.土地規(guī)劃分類：指土地利用總體規(guī)劃編制中，根據(jù)規(guī)劃管理需要，對土地現(xiàn)狀分類進(jìn)行歸并或細(xì)分形成的規(guī)劃用地分類。
4.規(guī)劃基礎(chǔ)數(shù)據(jù)：指土地利用總體規(guī)劃編制中，根據(jù)土地規(guī)劃分類對土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)進(jìn)行轉(zhuǎn)換，形成規(guī)劃基期年各類用地基礎(chǔ)數(shù)據(jù)（以下簡稱“規(guī)劃基數(shù)”）。
（二）分類
1.分類體系。規(guī)劃基數(shù)采用三級分類體系。其中，一級類3個，為農(nóng)用地、建設(shè)用地、未利用地；二級類11個，為耕地、園地、林地、牧草地、其他農(nóng)用地、城鄉(xiāng)建設(shè)用地、交通水利用地、其他建設(shè)用地、水域、灘涂沼澤、自然保留地；三級類33個。
土地利用總體規(guī)劃編制中的土地規(guī)劃分類體系見附圖1（略）。
土地規(guī)劃分類代碼及含義見附表1（略）。
2.市縣鄉(xiāng)級土地規(guī)劃分類。市、縣級土地利用總體規(guī)劃基數(shù)分類，原則上分到二級類；根據(jù)管理需要，可對建設(shè)用地進(jìn)一步細(xì)分。鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃基數(shù)分類，原則上分到三級類；根據(jù)管理需要，可對各類用地進(jìn)一步細(xì)分。
二、規(guī)劃基數(shù)轉(zhuǎn)換
（一）轉(zhuǎn)換原則
1.用途管制原則。應(yīng)遵循土地用途管制的要求，有利于落實最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度。
2.依法核定原則。應(yīng)通過對土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)的合法性審查認(rèn)定，確保規(guī)劃基數(shù)客觀準(zhǔn)確，維護(hù)規(guī)劃編制的嚴(yán)肅性和科學(xué)性。
3.銜接可行原則。應(yīng)充分利用土地利用變更調(diào)查、全國第二次土地調(diào)查以及“四查清、四對照”等成果，與土地現(xiàn)狀分類充分銜接，滿足規(guī)劃管理需要，有利于規(guī)劃目標(biāo)任務(wù)的落實。
4.綜合平衡原則。應(yīng)遵循行政轄區(qū)內(nèi)土地總面積以及農(nóng)用地、建設(shè)用地、未利用地面積保持不變的原則，轉(zhuǎn)換前后保持一致。
（二）轉(zhuǎn)換方法
在土地變更調(diào)查或二次調(diào)查的基礎(chǔ)上，按照附表1（略）的土地規(guī)劃分類體系進(jìn)行調(diào)整，得到各類用地轉(zhuǎn)換結(jié)果，并標(biāo)注到規(guī)劃基期年土地利用現(xiàn)狀圖上。必要時，可利用遙感等手段，結(jié)合實地調(diào)查進(jìn)行。
1.農(nóng)用地轉(zhuǎn)換。耕地、園地、林地、牧草地和其他農(nóng)用地，按照附表1（略）的土地規(guī)劃分類體系進(jìn)行歸并，分別納入相應(yīng)地類。
2.建設(shè)用地轉(zhuǎn)換。城市、建制鎮(zhèn)、農(nóng)村居民點、獨立工礦、交通、水利等建設(shè)用地，按照附表1（略）的土地規(guī)劃分類體系進(jìn)行調(diào)整，分別納入相應(yīng)地類。
其中，城鄉(xiāng)建設(shè)用地中，應(yīng)對土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)的獨立工礦用地進(jìn)行區(qū)分，將附屬于城鎮(zhèn)的獨立工礦用地按照附屬性質(zhì)分別納入城市、建制鎮(zhèn)；其他獨立工礦用地從空間上作解譯判斷，按照獨立建設(shè)用地和采礦用地的含義進(jìn)行區(qū)分。
3.未利用地轉(zhuǎn)換。水域、灘涂沼澤、自然保留地等其他地類按照附表1（略）的土地規(guī)劃分類體系進(jìn)行調(diào)整，分別納入相應(yīng)地類。
（三）應(yīng)用處理
縣、鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃修編，可以采用二次調(diào)查數(shù)據(jù)，經(jīng)校核轉(zhuǎn)換后作為規(guī)劃基數(shù)。轉(zhuǎn)換后無較大差異的，可直接應(yīng)用；有較大差異的，以耕地保有量和基本農(nóng)田保護(hù)面積不減少、建設(shè)用地規(guī)模不增加為原則，首先立足于本行政轄區(qū)解決，確有困難的，可在上一級行政轄區(qū)統(tǒng)籌處理，但各省（區(qū)、市）規(guī)劃目標(biāo)不變。
對于批而未用土地和違法用地，一并納入規(guī)劃目標(biāo)年建設(shè)用地總規(guī)模，并標(biāo)注在縣、鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃基期年土地利用現(xiàn)狀圖上。
三、其他規(guī)定
（一）依據(jù)土地規(guī)劃分類進(jìn)行基數(shù)轉(zhuǎn)換，應(yīng)經(jīng)有關(guān)程序?qū)彾ā?/p>
（二）規(guī)劃基數(shù)轉(zhuǎn)換應(yīng)確保規(guī)劃基期分類面積數(shù)據(jù)與圖件的一致性。規(guī)劃基數(shù)一經(jīng)確認(rèn)，不得修改。
（三）因行政區(qū)劃調(diào)整的土地利用現(xiàn)狀面積變化，需說明調(diào)整情況，并由上一級國土資源管理部門對調(diào)整前后的數(shù)據(jù)進(jìn)行審定。
（四）各地應(yīng)結(jié)合基數(shù)轉(zhuǎn)換工作，對基本農(nóng)田現(xiàn)狀進(jìn)行匯總，分析核實基本農(nóng)田落實情況，形成現(xiàn)狀基本農(nóng)田的圖件和數(shù)據(jù)成果。
（五）規(guī)劃基數(shù)轉(zhuǎn)換結(jié)果應(yīng)納入土地利用總體規(guī)劃數(shù)據(jù)庫。
第二章 各類用地空間布局的總要求
市、縣、鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃編制中，應(yīng)當(dāng)按照以下布局次序、原則和要求，科學(xué)合理地安排各類用地的空間布局。
一、優(yōu)先布設(shè)國土生態(tài)屏障用地
（一）設(shè)定核心生態(tài)網(wǎng)絡(luò)體系，維護(hù)和改善區(qū)域生態(tài)安全格局，形成基本的國土生態(tài)屏障。
（二）維持自然地貌的連續(xù)性，順應(yīng)自然地形地貌的形態(tài)，按最大適宜度安排各類用地。
（三）維系河道、湖泊及濱水地帶的自然形態(tài)，保留水系、蓄水、泄洪等通道，保護(hù)濕地系統(tǒng)，盡量恢復(fù)原有的水生生態(tài)系統(tǒng)。
（四）布設(shè)基本的動物、植物通道，建立非機動車綠色通道。
二、協(xié)調(diào)安排基本農(nóng)田和基礎(chǔ)設(shè)施用地
（一）在避讓生態(tài)屏障系統(tǒng)的前提下，協(xié)調(diào)安排基本農(nóng)田和基礎(chǔ)設(shè)施用地，做到相互協(xié)調(diào)、合理布局。
（二）將耕地質(zhì)量評價作為基本農(nóng)田布局的依據(jù)，優(yōu)先把優(yōu)質(zhì)耕地劃入基本農(nóng)田，協(xié)調(diào)好各類建設(shè)用地與基本農(nóng)田的空間布局關(guān)系。
（三）合理布局基礎(chǔ)設(shè)施用地。結(jié)合自然條件和現(xiàn)狀特點，處理好基礎(chǔ)設(shè)施用地與城鎮(zhèn)、村莊用地布局的關(guān)系。線性基礎(chǔ)設(shè)施要盡可能預(yù)留交通走廊，綜合利用地上、地下空間。
三、優(yōu)化城鎮(zhèn)村用地布局
（一）在不突破城鎮(zhèn)用地規(guī)模的前提下，依據(jù)區(qū)域人口和產(chǎn)業(yè)遷移規(guī)律、城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展趨勢和建設(shè)用地適宜性，確定城鎮(zhèn)體系空間布局及各級城鎮(zhèn)用地的發(fā)展方向和空間形態(tài)。
（二）在生態(tài)屏障和基本農(nóng)田的間隔地帶，根據(jù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展趨勢，協(xié)調(diào)農(nóng)村居民點與基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施布局的空間關(guān)系，統(tǒng)籌安排集鎮(zhèn)村莊建設(shè)用地，引導(dǎo)人口合理集聚，形成方便生產(chǎn)、有利生活、環(huán)境優(yōu)美的集鎮(zhèn)和村莊用地布局。
（三）建設(shè)用地與水面、耕地、園地、林地、草地穿插布局，形成城鄉(xiāng)宜居環(huán)境的基礎(chǔ)，構(gòu)建功能完善、有機聯(lián)系、相互協(xié)調(diào)的城鄉(xiāng)建設(shè)用地體系。
四、維護(hù)和擴大城鄉(xiāng)綠色空間
（一）盡可能增加綠色用地，以耕地、園地、林地、草地、水面等共同構(gòu)建完善的城鄉(xiāng)生態(tài)空間，發(fā)揮最大生態(tài)功能。
（二）統(tǒng)籌安排城郊生態(tài)和城市綠地相結(jié)合的綠色系統(tǒng)。以農(nóng)田、綠地疏解城市，形成合理的組團(tuán)式布局。在城市內(nèi)盡量分散、均衡布設(shè)公園綠地，開放專用綠地，增加城市公共綠色空間。
五、穩(wěn)定自然和人文景觀用地
（一）有效保護(hù)和合理利用自然和人文景觀資源，發(fā)揮自然和人文景觀用地的多重功能，提高整體效益。
（二）整體保護(hù)人文歷史景觀，保留原有鄉(xiāng)土、民俗和休閑用地，保護(hù)多樣化的鄉(xiāng)土生境系統(tǒng)。
（三）布設(shè)綠色文化遺產(chǎn)長廊，預(yù)留鄉(xiāng)土植物群落生長和培育的用地空間。
六、發(fā)揮農(nóng)地多重功能，拓展生態(tài)空間
（一）充分發(fā)揮耕地的生產(chǎn)、生態(tài)、景觀和間隔的綜合功能。將具有生態(tài)功能的耕地特別是水田作為城市中的“綠心、綠帶”，與建設(shè)用地穿插布局，使生態(tài)建設(shè)與耕地保護(hù)有機統(tǒng)一。
（二）鼓勵在城市內(nèi)和組團(tuán)之間保留連片、大面積的農(nóng)地、水面、山體等綠色空間。
（三）引導(dǎo)園地向立地條件適宜的丘陵、臺地和荒坡地集中發(fā)展。保護(hù)林地資源，結(jié)合區(qū)域特點，因地制宜地對林地進(jìn)行空間布局。保護(hù)和合理利用草場資源，提高草地生產(chǎn)力，改善草地生態(tài)系統(tǒng)。
第三章 基本農(nóng)田調(diào)整和布局要求
一、基本原則
市、縣、鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃編制中，基本農(nóng)田調(diào)整應(yīng)當(dāng)按照面積不減少、質(zhì)量有提高、布局總體穩(wěn)定的總要求，遵循以下原則：
（一）依法依規(guī)，規(guī)范調(diào)整。應(yīng)依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)、現(xiàn)行規(guī)劃實施情況和新一輪規(guī)劃目標(biāo)任務(wù)，對現(xiàn)狀基本農(nóng)田進(jìn)行局部調(diào)整。嚴(yán)禁借規(guī)劃修編隨意調(diào)減耕地保有量和基本農(nóng)田保護(hù)面積，擅自調(diào)整基本農(nóng)田布局。
（二）確保數(shù)量，提升質(zhì)量。調(diào)整后的基本農(nóng)田數(shù)量不得低于上一級規(guī)劃下達(dá)的基本農(nóng)田保護(hù)面積指標(biāo)；調(diào)整后的基本農(nóng)田平均質(zhì)量等別應(yīng)高于調(diào)整前的平均質(zhì)量等別，或調(diào)整部分的質(zhì)量等別有所提高；調(diào)整后的基本農(nóng)田數(shù)量、質(zhì)量和布局安排應(yīng)協(xié)調(diào)一致。
（三）穩(wěn)定布局，明確條件。國家和地方人民政府確定的糧、棉、油生產(chǎn)基地內(nèi)的耕地，集中連片、有良好水利與水土保持設(shè)施的耕地，交通沿線、城鎮(zhèn)工礦、集鎮(zhèn)村莊周邊的耕地，水田、水澆地等高等別耕地，土地整理復(fù)墾開發(fā)新增優(yōu)質(zhì)耕地，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先劃為基本農(nóng)田。
二、調(diào)整要求
（一）調(diào)入的基本農(nóng)田
1.新劃為基本農(nóng)田的土地現(xiàn)狀應(yīng)當(dāng)為耕地。規(guī)劃期內(nèi)預(yù)期開發(fā)為耕地的未利用地和水域、預(yù)期整理復(fù)墾為耕地的建設(shè)用地、預(yù)期調(diào)整為耕地的其他農(nóng)用地等，不得劃為基本農(nóng)田。
2.高等別耕地、集中連片耕地、已驗收合格的土地整理復(fù)墾開發(fā)新增的優(yōu)質(zhì)耕地等，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先劃為基本農(nóng)田。
3.城鎮(zhèn)村建設(shè)用地規(guī)模邊界內(nèi)作為“綠心”、“綠帶”保留的耕地，以及城鄉(xiāng)建設(shè)用地擴展邊界內(nèi)作為生態(tài)景觀和綠色開敞空間的耕地可以劃為基本農(nóng)田。
4.地形坡度大于25度或田面坡度大于15度的耕地、易受自然災(zāi)害損毀的耕地，不得劃為基本農(nóng)田。
（二）調(diào)出的基本農(nóng)田
1.低等別、質(zhì)量較差、田面坡度大于25度、嚴(yán)重沙化不宜農(nóng)作以及生態(tài)脆弱地區(qū)水土流失嚴(yán)重的基本農(nóng)田可以調(diào)出。
2.因損毀、采礦塌陷和污染嚴(yán)重難以恢復(fù)、不宜農(nóng)作的基本農(nóng)田可以調(diào)出。
3.現(xiàn)狀基本農(nóng)田中的非耕地可以調(diào)出。
4.土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地范圍內(nèi)的基本農(nóng)田應(yīng)當(dāng)調(diào)出。
5.零星破碎、區(qū)位偏僻、不易管理的基本農(nóng)田可以調(diào)出。
三、檢驗分析與成果要求
（一）檢驗分析要求
按照以下要求對基本農(nóng)田調(diào)整進(jìn)行檢驗分析。
1.調(diào)整后的基本農(nóng)田保護(hù)面積應(yīng)不低于上一級規(guī)劃下達(dá)的基本農(nóng)田保護(hù)面積指標(biāo)。
2.調(diào)整后的基本農(nóng)田平均質(zhì)量等別應(yīng)高于調(diào)整前的平均質(zhì)量等別，或調(diào)整部分的質(zhì)量等別有所提高。
3.調(diào)整后的基本農(nóng)田中非耕地、坡耕地的比重應(yīng)當(dāng)有所降低。
4.調(diào)整后的基本農(nóng)田集中連片程度應(yīng)當(dāng)有所提高。
（二）工作及成果要求
基本農(nóng)田調(diào)整、檢驗中，需對調(diào)整前后的基本農(nóng)田變化情況進(jìn)行分析，對相關(guān)成果進(jìn)行評價，統(tǒng)計調(diào)整情況，形成檢驗分析報告?？h、鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃還應(yīng)編繪調(diào)整分析圖，將調(diào)整前后基本農(nóng)田分布情況進(jìn)行疊加分析，重點標(biāo)注調(diào)入、調(diào)出基本農(nóng)田的空間位置、質(zhì)量等別、地類代碼等要素。
基本農(nóng)田調(diào)整成果應(yīng)當(dāng)納入土地利用總體規(guī)劃數(shù)據(jù)庫。
四、基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)劃定
縣級土地利用總體規(guī)劃，應(yīng)結(jié)合土地用途區(qū)確定，劃定基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)；鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃，應(yīng)將縣級規(guī)劃劃定的基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)進(jìn)一步落實到地塊。
（一）劃區(qū)要求
1.下列耕地應(yīng)當(dāng)劃入基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)：經(jīng)國務(wù)院主管部門或者縣級以上地方人民政府批準(zhǔn)確定的糧、棉、油、蔬菜生產(chǎn)基地內(nèi)的耕地；有良好的水利與水土保持設(shè)施的耕地，正在改造或已列入改造規(guī)劃的中、低產(chǎn)田；農(nóng)業(yè)科研、教學(xué)實驗田；集中連片程度較高的耕地；相鄰城鎮(zhèn)間、城市組團(tuán)間和交通干線間綠色隔離帶中的耕地。
2.為基本農(nóng)田生產(chǎn)服務(wù)的農(nóng)村道路、農(nóng)田水利、農(nóng)田防護(hù)林和其他農(nóng)業(yè)設(shè)施，以及農(nóng)田之間的其他零星土地，可以劃入基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)。
3.土地利用總體規(guī)劃已預(yù)留為建設(shè)用地的土地，不再劃入基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)。
4.基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的邊界應(yīng)依據(jù)上一級土地利用總體規(guī)劃的規(guī)劃目標(biāo)和分區(qū)要求，參照已有的相關(guān)規(guī)劃，綜合考慮生態(tài)環(huán)境建設(shè)安排、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地布局、城鄉(xiāng)建設(shè)用地擴展邊界劃定等因素確定。盡可能利用明顯的線形地物或河川、山脊、林帶等自然、人工地物界線，兼顧行政界限。
5.基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)劃定中，可以多劃一定比例的基本農(nóng)田，用于規(guī)劃期內(nèi)補劃不易確定具體范圍的建設(shè)項目占用基本農(nóng)田，包括難以確定用地范圍的交通、水利等線型工程用地，不宜在城鎮(zhèn)村建設(shè)用地范圍內(nèi)建設(shè)、又難以定位的獨立建設(shè)項目（如防災(zāi)救災(zāi)建設(shè)、社會公益項目建設(shè)、城鎮(zhèn)村重要基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、污染企業(yè)搬遷等）。同時，列明可在基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)內(nèi)安排的建設(shè)項目清單。
（二）管制規(guī)則
1.基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)內(nèi)鼓勵開展基本農(nóng)田建設(shè)，可進(jìn)行直接為基本農(nóng)田服務(wù)的農(nóng)村道路、農(nóng)田水利、農(nóng)田防護(hù)林及其他農(nóng)業(yè)設(shè)施的建設(shè)。
2.土地整理復(fù)墾資金應(yīng)當(dāng)優(yōu)先投入基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)。
3.基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)內(nèi)非農(nóng)建設(shè)用地和其他零星農(nóng)用地應(yīng)當(dāng)優(yōu)先整理、復(fù)墾或調(diào)整為基本農(nóng)田；規(guī)劃期內(nèi)確實不能復(fù)墾或調(diào)整的，可保留現(xiàn)狀用途，但不得擴大面積。
4.基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)內(nèi)，嚴(yán)禁安排城鎮(zhèn)村建設(shè)用地和未列入項目清單的其他非農(nóng)建設(shè)項目。
5.在不突破多劃的基本農(nóng)田規(guī)模的前提下，列入項目清單的建設(shè)項目占用基本農(nóng)田時不再補劃，簡化相應(yīng)用地報批程序。
五、基本農(nóng)田集中區(qū)和基本農(nóng)田整備區(qū)
（一）基本農(nóng)田集中區(qū)
市級土地利用總體規(guī)劃，可根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況，將基本農(nóng)田分布集中度相對較高、優(yōu)質(zhì)基本農(nóng)田所占比例相對較大的區(qū)域，劃定為基本農(nóng)田集中區(qū)。
基本農(nóng)田集中區(qū)，要重點保護(hù)和整治。城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)劃布局應(yīng)盡量避讓基本農(nóng)田集中區(qū)。
（二）基本農(nóng)田整備區(qū)
鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃，在落實基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)、明確劃定基本農(nóng)田保護(hù)地塊的前提下，可結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)和土地綜合整治項目的實施，劃定基本農(nóng)田整備區(qū)。
基本農(nóng)田整備區(qū)內(nèi)，要加大土地綜合整治的資金投入，引導(dǎo)建設(shè)用地等其他土地逐步退出，將零星分散的基本農(nóng)田集中布局，形成集中連片的、高標(biāo)準(zhǔn)糧棉油生產(chǎn)基地。
第四章 建設(shè)用地布局與管制要求
一、布局原則
按照土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地指標(biāo)，統(tǒng)籌存量與增量建設(shè)用地利用，在建設(shè)用地布局適宜性評價基礎(chǔ)上，與相關(guān)規(guī)劃相協(xié)調(diào)，合理安排建設(shè)用地布局。
（一）城、鎮(zhèn)、村、工礦等建設(shè)用地的宏觀布局，應(yīng)當(dāng)按照集約用地、集中發(fā)展、適度規(guī)模的要求，形成大城市組團(tuán)式發(fā)展、中小城市緊湊發(fā)展、小城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民點集聚發(fā)展的土地利用格局。
（二）城鎮(zhèn)發(fā)展，應(yīng)統(tǒng)籌存量、新增建設(shè)用地，加大存量建設(shè)用地挖潛力度，加強閑散用地整合，鼓勵低效用地增容改造和深度開發(fā)，積極引導(dǎo)城鎮(zhèn)建設(shè)向地上、地下發(fā)展。城鎮(zhèn)新增用地，應(yīng)當(dāng)盡量依托城鎮(zhèn)已有的基礎(chǔ)設(shè)施，少占耕地和水域，避讓基本農(nóng)田、地質(zhì)災(zāi)害危險區(qū)、泄洪滯洪區(qū)和重要生態(tài)環(huán)境用地。
（三）各類園區(qū)必須在城鎮(zhèn)工礦用地規(guī)模內(nèi)控制，盡量在城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)劃范圍內(nèi)統(tǒng)籌布局，并與周邊其他用地布局相協(xié)調(diào)。
（四）采礦、能源、化工、鋼鐵等生產(chǎn)倉儲用地以及其他高污染性、危險性用地，應(yīng)當(dāng)與居住、商業(yè)等人口密集的用地保持安全距離。高污染性工業(yè)用地布局要避讓基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)。
（五）農(nóng)村居民點新增用地，應(yīng)當(dāng)主要用于中心村建設(shè)，并與舊村縮并相掛鉤，控制自然村落的無序擴張，促進(jìn)農(nóng)村居民點適度集中。
（六）交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地，應(yīng)當(dāng)與規(guī)劃的城鄉(xiāng)建設(shè)用地空間格局相協(xié)調(diào)，主要用于滿足工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)的客觀需求，用于改善落后地區(qū)的投資環(huán)境和發(fā)展能力。
二、空間管制要素
（一）邊界
為加強對城鄉(xiāng)建設(shè)用地的空間管制，市、縣、鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)根據(jù)管理需要，因地制宜地劃定以下建設(shè)用地邊界：
1.城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模邊界。按照土地利用總體規(guī)劃確定的城鄉(xiāng)建設(shè)用地面積指標(biāo)，劃定城、鎮(zhèn)、村、工礦建設(shè)用地邊界。
2.城鄉(xiāng)建設(shè)用地擴展邊界。為適應(yīng)城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展的不確定性，在城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模邊界之外劃定城、鎮(zhèn)、村、工礦建設(shè)規(guī)劃期內(nèi)可選擇布局的范圍邊界。擴展邊界與規(guī)模邊界可以重合。
3.禁止建設(shè)用地邊界。為保護(hù)自然資源、生態(tài)、環(huán)境、景觀等特殊需要，劃定規(guī)劃期內(nèi)需要禁止各項建設(shè)的空間范圍邊界。
（二）區(qū)域
建設(shè)用地邊界劃定后，規(guī)劃范圍內(nèi)形成允許建設(shè)區(qū)、有條件建設(shè)區(qū)、限制建設(shè)區(qū)和禁止建設(shè)區(qū)4個區(qū)域：
1.允許建設(shè)區(qū)。城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模邊界所包含的范圍，是規(guī)劃期內(nèi)新增城鎮(zhèn)、工礦、村莊建設(shè)用地規(guī)劃選址的區(qū)域，也是規(guī)劃確定的城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)落實到空間上的預(yù)期用地區(qū)。
2.有條件建設(shè)區(qū)。城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模邊界之外、擴展邊界以內(nèi)的范圍。在不突破規(guī)劃建設(shè)用地規(guī)?？刂浦笜?biāo)的前提下，區(qū)內(nèi)土地可以用于規(guī)劃建設(shè)用地區(qū)的布局調(diào)整。
3.限制建設(shè)區(qū)。轄區(qū)范圍內(nèi)除允許建設(shè)區(qū)、有條件建設(shè)區(qū)、禁止建設(shè)區(qū)外的其他區(qū)域。
4.禁止建設(shè)區(qū)。禁止建設(shè)用地邊界所包含的空間范圍，是具有重要資源、生態(tài)、環(huán)境和歷史文化價值，必須禁止各類建設(shè)開發(fā)的區(qū)域。
三、劃定要求
（一）允許建設(shè)區(qū)與建設(shè)用地規(guī)模邊界
1.建設(shè)用地規(guī)模邊界按照有利發(fā)展、保護(hù)資源、保護(hù)環(huán)境的要求，在建設(shè)用地適宜性評價以及與其他相關(guān)規(guī)劃充分協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上，根據(jù)各類建設(shè)用地規(guī)?？刂浦笜?biāo)劃定。
2.允許建設(shè)區(qū)應(yīng)涵蓋規(guī)劃期內(nèi)將保留的現(xiàn)狀建設(shè)用地和規(guī)劃新增的建設(shè)用地，劃分為城鎮(zhèn)、村莊、工礦等不同類型。
3.允許建設(shè)區(qū)布局應(yīng)進(jìn)行多方案比選，優(yōu)先選擇有利于保護(hù)耕地和環(huán)境、節(jié)約集約用地的方案，盡量利用存量建設(shè)用地和未利用地，少占農(nóng)用地特別是耕地。
（二）有條件建設(shè)區(qū)與建設(shè)用地擴展邊界
1.有條件建設(shè)區(qū)在建設(shè)用地規(guī)模邊界外，按照保護(hù)資源和環(huán)境、有利于節(jié)約集約用地的要求劃定，避讓優(yōu)質(zhì)耕地和重要的生態(tài)環(huán)境用地。
2.城、鎮(zhèn)等建設(shè)用地擴展邊界應(yīng)盡量采用主要河流、高速公路、鐵路、綠化帶、山體等具有明顯隔離作用的地物。
3.在無原則性沖突時，建設(shè)用地擴展邊界可采用其他相關(guān)規(guī)劃的同類邊界。
（三）限制/禁止建設(shè)區(qū)和禁止建設(shè)用地邊界
1.自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園、列入省級以上保護(hù)名錄的野生動植物自然棲息地、水源保護(hù)區(qū)的核心區(qū)、主要河湖的蓄滯洪區(qū)、地質(zhì)災(zāi)害高危險地區(qū)等，劃入禁止建設(shè)區(qū)。
2.縣、鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃，可將規(guī)劃期內(nèi)要拆遷復(fù)墾的現(xiàn)狀建設(shè)用地劃入限制/禁止建設(shè)區(qū)。
3.上述區(qū)域外的土地一律劃入限制建設(shè)區(qū)。
四、成果檢驗
城鄉(xiāng)建設(shè)用地空間管制要素落實到規(guī)劃圖后，圖上反映的城、鎮(zhèn)、村、工礦建設(shè)用地規(guī)模應(yīng)控制在規(guī)劃確定的相應(yīng)用地指標(biāo)范圍內(nèi)，做到圖數(shù)一致。
（一）現(xiàn)狀建設(shè)用地檢驗。圖上反映的合法的城、鎮(zhèn)、村、工礦建設(shè)用地現(xiàn)狀面積，應(yīng)與依法依規(guī)認(rèn)定的規(guī)劃基數(shù)保持一致。
（二）允許建設(shè)區(qū)檢驗。圖上反映的各類允許建設(shè)區(qū)的用地面積，應(yīng)不突破相應(yīng)類型建設(shè)用地的規(guī)?？刂浦笜?biāo)。
（三）有條件建設(shè)區(qū)檢驗。有條件建設(shè)區(qū)的確定，應(yīng)充分考慮城市發(fā)展趨勢、空間拓展模式和主要發(fā)展方向。有條件建設(shè)區(qū)的規(guī)模，原則上不超過新增建設(shè)用地規(guī)模的20%。
五、管制規(guī)則
（一）允許建設(shè)區(qū)
1.區(qū)內(nèi)土地主導(dǎo)用途為城、鎮(zhèn)、村或工礦建設(shè)發(fā)展空間，具體土地利用安排應(yīng)與依法批準(zhǔn)的相關(guān)規(guī)劃相協(xié)調(diào)。
2.區(qū)內(nèi)新增城鄉(xiāng)建設(shè)用地受規(guī)劃指標(biāo)和年度計劃指標(biāo)約束，應(yīng)統(tǒng)籌增量與存量用地，促進(jìn)土地節(jié)約集約利用。
3.規(guī)劃實施過程中，在允許建設(shè)區(qū)面積不改變的前提下，其空間布局形態(tài)可依程序進(jìn)行調(diào)整，但不得突破建設(shè)用地擴展邊界。
4.允許建設(shè)區(qū)邊界（規(guī)模邊界）的調(diào)整，須報規(guī)劃審批機關(guān)同級國土資源管理部門審查批準(zhǔn)。
（二）有條件建設(shè)區(qū)
1.區(qū)內(nèi)土地符合規(guī)定的，可依程序辦理建設(shè)用地審批手續(xù)，同時相應(yīng)核減允許建設(shè)區(qū)用地規(guī)模。
2.規(guī)劃期內(nèi)建設(shè)用地擴展邊界原則上不得調(diào)整。如需調(diào)整按規(guī)劃修改處理，嚴(yán)格論證，報規(guī)劃審批機關(guān)批準(zhǔn)。
（三）限制建設(shè)區(qū)
1.區(qū)內(nèi)土地主導(dǎo)用途為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間，是開展土地整理復(fù)墾開發(fā)和基本農(nóng)田建設(shè)的主要區(qū)域。
2.區(qū)內(nèi)禁止城、鎮(zhèn)、村建設(shè)，嚴(yán)格控制線型基礎(chǔ)設(shè)施和獨立建設(shè)項目用地。
（四）禁止建設(shè)區(qū)
1.區(qū)內(nèi)土地的主導(dǎo)用途為生態(tài)與環(huán)境保護(hù)空間，嚴(yán)格禁止與主導(dǎo)功能不相符的各項建設(shè)。
2.除法律法規(guī)另有規(guī)定外，規(guī)劃期內(nèi)禁止建設(shè)用地邊界不得調(diào)整。
